保护湿地的生态环境与创建和谐社会

保护湿地的生态环境与创建和谐社会

发布日期：2010-03-19 文章来源：北大法律信息网

【摘要】湿地是全球价值最高的生态系统之一，是地球上生物物种赖以生存的重要场所。湿地资源和生态功能一旦遭到破坏，不仅影响生态环境和社会经济可持续发展，甚至会危及维系人类正常生活的基本条件。作为经济社会发展的战略资源，保护湿地的生态环境对维护社会和谐健康发展、实现经济社会可持续发展具有不可估量的现实意义。对湿地保护认识不足，法律法规不完善，是我国目前湿地保护面临的主要问题。针对目前我国湿地保护的立法现状，国家应尽快制定统一的《湿地保护法》，还要重视湿地科学的基础研究工作，对湿地保护工作建立统一合作机制。此外，还应努力提高全民的湿地保护意识。

【关键词】湿地；生态环境；和谐社会；法律保护

【写作年份】2009年

【正文】

构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会全局出发提出的一项重大战略任务，体现了广大人民群众的根本利益和愿望，而生态安全则是建设和谐社会的一项重要内容。随着我国人口的不断增加，在开垦湿地、扩大耕地、发展工农业生产和城镇化建设等活动中，我国许多地方的湿地资源和生态功能受到严重破坏，从而对国家的生态安全和社会经济的可持续发展构成威胁。

一、湿地的生态环境功能与创建和谐社会

（一）我国湿地概况

《湿地公约》对湿地所下的定义为：湿地是指天然的或人工的、长久性或暂时性的沼泽地、湿原、泥炭地和水域地带，带有静止的或流动、或为淡水、半咸水或为咸水水体者，包括低潮时水深不超过6米的海域（所有季节性或常年积水地段，包括沼泽、泥炭地、湿草甸、湖泊、河流及泛洪平原、河口三角洲、滩涂、珊瑚礁、红树林、水库、池塘、水稻田以及低潮时水深浅于6米的海岸带等，均属湿地范畴）。我国是世界上湿地类型齐全、湿地数量较多的国家之一，占世界湿地总量11％以上，《湿地公约》划分的40类湿地在我国都存在。我国的湿地保护已经成为国际湿地和生物多样性保护的重点地区。全国现有湿地6594万公顷（不包括江河、池塘），居亚洲第一位、世界第四位，其中天然湿地约2790万公顷。这些资源具有巨大的经济、生态和社会效益。1992年7月31日我国正式加入《湿地公约》以后，湿地保护和管理工作进一步得到加强，取得了较大成绩。目前，我国已有３０处湿地被列入“国际重要湿地名录”。到2010年，我国60%的自然湿地得到有效保护，湿地面积萎缩和功能退化的趋势得到有效遏制和扭转，基本形成自然湿地保护网络体系，初步建立起湿地保护的管理体系、法制体系、科研监测体系。到2030年，湿地自然保护区将达到713个，国际重要湿地要达到80个，90%以上的天然湿地将得到有效保护。

（二）湿地的生态环境功能

湿地的生物多样性占有非常重要的地位。健康的湿地生态系统，是国家生态安全体系的重要组成部分，是实现经济社会可持续发展的重要基础。据联合国环境署2002年的权威研究数据表明，一公顷湿地生态系统每年创造的价值高达1.4万美元，是热带雨林的７倍，是农田生态系统的160倍。湿地不仅为人类的生产、生活提供多种资源，而且具有巨大的环境功能和效益。湿地具有涵养水源、净化水质、防洪抗旱、调节气候、控制污染、控制土壤侵蚀、维系生物多样性、美化环境等多种生态功能，被誉为“城市绿肺” 和“地球之肾”，受到世界的广泛关注。我国许多湿地是具有国际意义的珍稀水禽、鱼类的栖息地。在40多种国家一级保护的鸟类中，约有1/2生活在湿地中。湿地又是重要的遗传基因库，对维持野生物种种群的存续，筛选和改良的物种，均具有重要意义。湿地在蓄水、调节河川径流、补给地下水和维持区域水平衡中发挥着重要作用，是蓄水防洪的天然“海绵”。沿海许多湿地有效地抵御、缓解了波浪和海潮的冲击，防止了风浪对海岸的侵蚀。此外，湿地的生态系统、多样的动植物群落、濒危物种等，在科学研究中都有着有重要价值。

（三）湿地的生态环境对创建和谐社会的重要作用

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。创建和谐社会能集中体现社会主义物质文明、政治文明、精神文明和生态文明在特定历史阶段的发展状况和进步程度。2003年10月，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“六个统筹”的要求，其中一个统筹就是“统筹人与自然的和谐发展”。胡锦涛同志也特别强调过“人与自然的和谐发展”重要观念。构建和谐社会，应正确处理和协调好生态环境文明与和谐社会建设的关系。在和谐社会的整个架构中，人与自然和谐相处是一个重要环节。建设社会主义和谐社会，实现人与自然的和谐相处，要求我们把伦理的指向扩大到人与自然的关系，尊重自然，爱护环境，确立人与自然之间和谐相处的新的伦理观念。和谐有序的生态环境系统是人类社会存在和发展的前提。把自然的万物包容在和谐的伦理关系下，无疑是伦理学发展史上的一大进步。保护有限的湿地资源，是我国经济社会发展的迫切需要，也是创建社会主义和谐社会的一项重要工作，对于维护我国治安大局稳定、全面建设小康社会，具有十分重要的意义。坚持科学发展，保持政治稳定、生态安全、社会和谐、人民群众安居乐业的良好局面，是广大人民群众的殷切期盼，而湿地的生态环境安全则是创建和谐社会的一项重要内容。保护湿地的生态环境是保障国家生态安全的需要。当前，人与自然的和谐共处成为法律发展的新趋势。因此，全面保护我国天然湿地，不仅是我国生态环境建设的重要任务，也是创建和谐社会的重要任务。

湿地的生态环境安全有利于社会利益和社会安全。从20世纪70年代以来，社会安全逐渐开始关注全球生态环境变化对人类社会的冲击，由此提出了“生态环境安全”的概念。生态环境安全理论的提出，实际上是社会安全理论的继续展开。就法律的价值而言，必然要追求安全，因为法律自身的安排，就是一种秩序安排，秩序的基本诉求之一就在于安全。所以，生态环境问题就是法的安全秩序之“基座”。当前，我国湿地面积萎缩、质量下降趋势仍在继续，自然湿地的生态服务功能退化十分明显，不仅直接影响我国的经济社会全面、协调、可持续发展，而且危及到全民族的生存环境。联合国环境规划署发表的一份报告认为，人类对湿地的破坏是禽流感在非洲乃至全世界范围内暴发的一个主要原因。由于人类的活动使野生鸟类栖息的湿地面积不断减少，迫使它们不得不进入人类的活动区域如池塘、稻田等地，这就增加了它们与家禽接触的机会，也使病原体有了在野生鸟类与家禽间传播的机会。为了创建和谐社会，我们要遏制生态环境的恶化趋势，保护有限的湿地资源，使湿地资源达到永续利用，与人类长期共存。

二、我国湿地保护立法现状分析

（一）国家湿地保护立法已有基础框架

我国高度重视湿地保护工作，已把湿地保护纳入了我国国民经济和社会发展计划，湿地保护正在逐步纳入法制建设的轨道。到目前为止，我国已颁布了一系列有关自然资源及生态环境保护的法律法规，其中与湿地保护有关的法律主要有：《环境保护法》、《森林法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《水法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》等；与湿地保护有关的主要行政法规有：《风景名胜区管理暂行条例》、《森林法实施条例》、《河道管理条例》、《水土保持法实施条例》、《矿产资源法实施细则》、《防止船舶污染海域管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《近岸海域环境功能区管理办法》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等。

我国在积极抢救和恢复湿地资源方面做了大量卓有成效的工作。2000年国家林业局会同14个部(委、局)及中科院联合编制了《我国湿地保护行动计划》。在行动计划框架下，我国全面启动了湿地保护立法进程，并逐步建立了中央政府和地方政府多部门参与、多层次运作的湿地保护管理体系。预计到2010年，基本遏制由人类活动导致天然湿地萎缩的趋势，到2020年，将逐步恢复退化或丧失的湿地。为了尽快扭转我国湿地面积减少，生态功能退化的局面，国务院批准了《全国湿地保护工程规划》，建立湿地保护区，制定湿地保护及发展规划，开展广泛的保护湿地教育，使我国的湿地生态环境得到了很大改善。2003年，我国提出了湿地保护、湿地恢复、可持续利用示范、保护区与当地社区共管、提高保护能力建设等5大优先工程。并分了8大湿地区进行分区保护，分别是东北湿地区、黄河中下游湿地区、长江中下游湿地区、滨海湿地区、东南和南部湿地区、云贵高原湿地区、西北干旱湿地区、青藏高寒湿地区。2004年6月，国务院办公厅针对湿地保护管理工作中存在的问题，下发了《关于加强湿地保护管理的通知》。目前，我国《湿地保护条例》已经列入了国家的立法计划，湿地保护方面的国家立法已有基础框架。

（二）各地湿地保护立法正在加快步伐

我国各地对湿地保护工作日渐重视，并且也在积极通过立法的方式加强对湿地的保护和管理。位于西藏的拉鲁湿地是目前世界上海拔最高、面积最大的城市天然湿地。1995年西藏自治区政府批准建立拉鲁湿地自治区级自然保护区，并全面启动了保护工程。2000年，拉萨市出台了《拉鲁湿地自然保护区管理办法》，并编制了《拉鲁湿地自然保护区总体规划》，专门成立了保护区管理站。目前拉鲁湿地的生态系统已得到有效恢复。

2001年7月，北京市《湿地保护行动计划》出台，2002年4月审议通过了《北京市湿地保护工程规划(2001～2010年)》，2003年制定了《北京市湿地保护建设实施方案》。

2003年８月，我国湿地保护方面的第一部地方法规《黑龙江省湿地保护条例》正式实施。同年11月，江西省为了保护我国第一大淡水湖——鄱阳湖的湿地资源，制定了《鄱阳湖湿地保护条例》。江苏省新修订的《水资源管理条例》也于2003年起正式施行。位于我国西部地区的甘肃省十分重视湿地保护工作，2003年11月出台了《甘肃湿地保护条例》，制定了相关保护措施。

上海近年来曾先后就金山三岛、崇明东滩和浦东九段沙三个自然保护区制定了三部政府规章，特别是2003年底刚开始施行的《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》，一改以往湿地保护的“动态”原则，确立了九段沙静态的、绝对的保护理念，全面禁止人为开发和破坏。2004年，浙江省《海洋环境保护条例》正式发布。杭州市政府也于2004年批复了《杭州市西溪湿地保护区总体规划》，使西溪这块面积超过10平方公里的湿地终于得到保护。湖南省于2005年制定了《湿地保护条例》。此外，《陕西省湿地保护条例》、《广东省湿地保护条例》也已正式实施。深圳市还投资2.5亿元用于保护总面积共1.5万多公顷的湿地。

近年来，山西省在加强湿地生态系统保护方面也取得了一定成绩，但湿地保护仍然是山西省生态环境建设中一个十分突出的薄弱环节，最关键的问题是湿地缺乏法律和政策的保障。《山西省湿地保护条例》的制定和出台一定会对本省的湿地保护起到有力的促进和保障作用。湖北省已在全国率先开通了“湖北省湿地保护网”，并将《湖北省湿地保护条例》的制定列入近年的工作计划中，《武汉市湿地保护区条例》也在加紧制定中。《河南省湿地保护工程规划（2005年—2030年）》已获省政府的批准并开始实施。《辽宁省湿地保护条例》也于2007年10月1日实施。