关于加强政府非税收入征收成本管理的思考

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关于加强政府非税收入征收成本管理的思考

作者：赵弘颖

来源：《行政事业资产与财务》2016年第01期

摘 要：国内外的研究和实践证明，政府非税收入的管理必须实现“收支两条线”，这必然要求规范和加强对政府非税收入征收成本的管理。因此，建立一套操作性强、效益显著的征收成本核定机制，是提升政府非税收入管理规范化水平的重要环节。本文对此进行了一些思考和探讨，以供借鉴。

关键词：政府非税收入；征收成本；核定机制；收支两条线

近年来，政府非税收入规模不断扩大，其占地方财政的比重也日益加大，这对增加地方财源、促进地方经济建设和社会事业发展起到了积极的作用。尤其是在经济增长速度持续回落、税源培植困难的形势下，很多地方将政府非税收入的“增收”作为力保实现财政收入增长目标的重要手段之一，与此同时，政府非税收入的“减支”――即对征收成本的高效管理，同样受人关注，它对于建立和完善政府非税收入征管机制具有重要的意义。

一、市场经济国家政府非税收入有关支出管理的基本做法

加拿大政府部门和机构取得的所有政府非税收入必须按照国库委员会的规定，统一缴存到出纳总署的综合收入基金账户中，纳入财政预算管理，由政府统一安排使用，不规定专项用途，有关支出必须列入部门预算。澳大利亚将政府非税收入全部纳入政府收入统一账户，相关支出由财政部门通过预算统筹安排。

美国的政府非税收入，通常被单独用于提供相关服务或福利的项目，不用于一般公共项目，因此具有专用性。韩国、日本、法国对政府非税收入大多也是专款专用。

综上所述，目前世界上主要的市场经济国家对政府非税收入有关支出的管理主要采用两种方式，一是统一收缴，纳入预算统筹安排，如加拿大和澳大利亚，二是实行专款专用，如美国、日本等。应该说两种方法各有利弊，预算统筹有利于统一政府收入管理体制，严防制度上的寻租漏洞，而专款专用符合政府非税收入的筹集原则――用于提供某些特定公共产品，保障特定公共产品的提供。

二、规范政府非税收入征收成本管理的依据是“收支两条线”

非税收入管理制度改革的核心，一是将“自收自支”中的“自”删掉，二是将“预算外资金”中的“外”删掉，概括起来就是要实现“收支两条线”。“收支两条线”管理是新时期社会主义公共财政体制框架的重要内容。 龙源期刊网

第一，“收支两条线”的管理方式实现了政府部门的所有资金透明化管理，提高财政资金运行效率，有利于公众监督，符合财政管理发展的趋势和要求。

第二，深化“收支两条线”管理，可以将大量游离于财政预算之外的政府非税收入纳入预算管理，增加政府可用财力。

第三，“收支两条线”管理将执收执罚单位凭借其行政权力取得的收入与自身物质利益“挂钩”的联结关系切断，依法行政，有利于清除滋生腐败的土壤。

第四，“收支两条线”管理有助于冲破地方保护主义的屏障，统一各地各项规费的收费规则，避免部门自主支配政府非税收入资金，营造公平竞争的环境，落实财政对政府收入的决定权和配置权，更好实现财政职能。

三、部分地方确定的政府非税收入成本构成

政府非税收入成本性支出是针对收支具有内在联系的那部分非税收入而言的，具体是指政府各部门、各单位为征收各项政府非税收入而特定的、必需的支出项目，不包括基本保障支出，如有关部门办理证照的工本费支出、考试考务费支出。加强政府非税收入管理的目标之一即是用“成本计算法”对非税收入项目逐一核定成本，扣除后作为可用财力，由财政纳入预算，统筹安排使用。

（1）行政事业性收费收入的成本主要包括了直接成本、财政按编制数预算入员经费未负担的人员支出、上缴上级资金、奖励资金等。其中，直接成本主要是指行政事业性收费收入所必需的工本费等。

（2）罚没收入成本主要由直接成本、执法成本及奖励资金等构成。其中，直接成本是指执法过程中所需的票据、案卷等直接与执法相关的工本费，执法成本是指执法部门因执法需要，财政按编制数预算人员经费未负担的人员支出，以及执法部门因执法行为发生的专项办公支出。

（3）政府性基金的成本主要由上缴上级资金、可在基金中列支的人员经费和代征手续费等构成。

（4）其他非税收入成本主要是行政事业国有资产有偿使用收入（如店面租金、广电部门广告收入）需交纳的相关税金，法定培训所收需要的场地租金、人工成本等。

四、政府非税收入成本性支出的核定方法

1.简单成本计算法 龙源期刊网

这种方法和企业中计算产品成本的方法一样，根据所提供的公共产品或服务的数量和单位成本来计算。例如证书工本费，就由一定时期内提供的证书数量和每本证书的印制成本计算而得，因此适用于可以明确单位成本和数量的政府非税收入项目，应用范围较窄。

2.征收成本率计算法

这种方法的核心是要确定征收成本率。征收成本率可以利用成本支出占非税收入的比例来确定，也可以依据各部门、各单位以前年度的成本率平均数加以确定。对于那些上报的成本率明显不符合实际的部门或单位，可由财政部门按照公允价值匡算确定其征收成本率。这种方法尊重历史成本、简单明了、便于计算，可操作性强，但是却不能反映未来征收实际的变化，同时按算术平均数确定征收成本率的确定也不够科学严谨。

这种方法在我国一些地方已经开始采用。如湖南省岳阳市从2007年起，对市直预算单位执收的非税收入，按照收入性质、项目的情况，分类划档，分行政性收费、事业性收费、国有资产（资源）收益、其他非税收入等四大类来核定征收成本率，以此计算出直接执收成本。

该方法适用于拥有行政事业性收费收入、国有资产（资源）有偿使用收益等类政府非税收入的部门和单位。

3.听证协商核定法

听证协商制度在美国、加拿大的非税收入管理中被广泛采用。在核定征收成本性支出时，财政部门或非税收入管理部门可以组织听证协商，由非税收入管理部门、执收执法单位、财政部门主管科室共同讨论协商，听证会甚至可以邀请专家、媒体参与。

听证协商方法是一种能够较为客观准确核定成本的方法，但方法本身成本较高，因此适用于公检法系统等收入数额很大、收入支出项目性质特殊的部门。

五、启示

1.提高认识水平，明确实行政府非税收入征收成本管理是法律要求

实行多年的政府非税收入提成返还，经实践证明是弊大于利的，它在一定程度上变相鼓励了乱收费、乱罚款行为，造成了同级别单位间严重的收入悬殊和分配不公，助长了“小金库”等腐败行为的滋生。按照《中华人民共和国预算法》（2014年修正）的要求，政府的全部收入都应当纳入预算。至于行政事业单位的征收经费，则应由财政根据其工作实际需要另行核拨。因此，新的预算体制要求财政部门必须取消提成返还，严格实行“收支两条线”，对政府非税收入征收采用核拨成本支出进行管理。

2.提升实践能力，探索建立公平、合理的政府非税收入征收成本核定机制 龙源期刊网

目前，在政府非税收入征收成本性支出方面，由大理州非税收入管理局根据各预算单位上报的非税收入预算和征收管理的实际，分单位逐一核算到具体支出项目后，统一汇总编入年度部门预算。具体操作上，征收成本的核定还未形成统一的标准和模式，因此在未来的工作中，应进一步加强对各主要非税收入项目构成的调研和解析，灵活运用成本性支出的核定方法，对非税收入数额较大、成本构成复杂的收入项目可以尝试采用听证协商核定成本支出，不断创新，积极实践，探索出一套符合大理州政府非税收入管理实际的征收成本核定机制。

3.调整机构职能，保障政府非税收入管理有序

目前，大理州财政局内部对政府非税收入及征收成本性支出具有管理权限的部门就有三个，包括：预算科、预算单位归口管理业务科室以及非税收入管理局，如此这般，难免造成核定成本时，每个部门都有权限，要抓收入增长时，每个部门都没责任的情况。因此建议由非税收入管理局统一专门管理政府非税收入相关事宜。

参考文献

1.安徽省财政厅.美国、加拿大政府非税收入管理考察报告.财政研究，2007（11）.

2.王华.规范政府非税收入管理的基本思路.税务研究，2008（6）.

3.郭佩霞，朱沙.政府非税收入管理制度创新研究.理论导刊，2008（3）.

4.刘军，罗平，徐东明.地方政府非税收入征收管理问题及改进.财会月刊，2008（3）.

（责任编辑：王文龙）