学前教育发展报告
基础教育研究中心1
简介：本报告是基础教育司委托的“开展全国学前教育调研项目”和中央教育科学研究所2008年度基本科研业务费专项基金课题“中国学前教育发展的战略研究”的部分成果。课题由基础教育研究中心承担。课题组向教育部领导作了专门汇报，得到了教育部领导的批示和高度肯定。课题总研究报告作为教育部向国务院提交的学前教育专题报告的附件呈报国务院。本报告获中央教育科学研究所2008年度“为决策服务”一等奖。
20世纪七八十年代以来的研究成果证明，学前教育是国家和社会一种回报率最高的人力资本投资、是一个从投资中获益最多的教育阶段、是一条增强国际竞争力的重要途径和国家的第一道安全网。美国一项长达40年的成本—效益追踪研究（David Weikart，2001）表明：儿童接受1—2年优质学前教育与没有接受学前教育的儿童相比，其学业成就高，就业率和经济收入高，犯罪率低。这些儿童到40岁时，投入的总体回报率已高达1∶17.07，其中对社会的回报率为1∶12.9。总结同类研究成果，2000年诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯（James Hechman）教授在《促进人力资本的政策》一文中指出，“将人力资本的投入直接指向幼儿是对社会公共资金更有效的利用”。
因此，世界各国相继出台学前教育的相关法案并采取一系列政策措施来促进本国学前教育的发展。作为一个迅速崛起的发展中大国，学前教育在我国也已经成为民众关心、政府重视的重大教育问题之一，但学前教育也是当前我国教育体系中最薄弱的一环。因此，需要找出现阶段制约我国学前教育事业发展的突出问题，寻求解决这些问题的适宜、有效的对策，才能促进我国学前教育事业快速健康的发展。
一、学前教育已成为我国教育体系中的薄弱环节
我国的学前教育现状究竟如何？与世界其他国家学前教育的发展相比到底处于什么样的位置？本研究通过国内国际的入园（学）率、财政投入等方面的重点比较以窥见我国学前教育的全貌。
（一）学前教育的发展远远滞后于我国其他教育阶段
从学前教育阶段的幼儿入园率和其他学段的学生入学率的比较可以看出，幼儿入园率不但远远低于义务教育阶段入学率，而且远远低于高中阶段的入学率。同时，近几年以来幼儿入园率的增长也较为缓慢。
1课题主持人：刘占兰；核心成员：易凌云、廖贻、陈琴、周俊鸣等；报告执笔人：刘占兰、易凌
云。
表1 2005—2008年我国基础教育各学段入学（园）率比较（单位：百分比）
资料来源：中国教育统计年鉴（2005—2008）。
从民办教育机构的比例进行比较可以发现，学前教育阶段的民办教育机构的比例在各个学段中是最高的，2007年的统计显示，学前教育阶段的民办学前教育机构占学前教育机构总量的60.1%，远远高于其他学段，这说明学前教育阶段是政府关注程度最低、投入力度最小的阶段。
表2 2007年我国各学段民办教育机构比例
资料来源：2007年全国教育事业发展统计公报。
学前教育总投入占全国教育总投入的比例在近十年间一直维持在 1.24%—1.44%之间。具体到财政性学前教育经费在全国教育经费总投入中所占的比例，和其他学段相比也是最少的。学前教育作为教育系统的一部分，四级学制的第一级，其从政府和社会中所能获得的教育资源最少，政府和社会对学前教育的经费投资水平最低。可以说，学前教育的经济基础最薄弱、地位最低下。
表3 2005—2007年我国各学段教育投入情况比较（单位：百分比）
资料来源：教育经费统计年鉴（2006—2008）。
（二）学前教育发展大大落后于世界其他主要国家
由于认识到学前教育对儿童发展以及社会发展的巨大价值，近年来世界各国政府采取了一系列政策措施来提高学前儿童的入园率和受教育水平。但在这一人才培养的第一道竞争中，可以说我国还落后于世界上大多数国家。2006年世界各主要国家的学前儿童入园率（除印度外）均高于我国，近两年来我国入园率低于世界上大多数国家的这种状况也没有改变。
表4 2006年学前儿童入园率的国际比较
资料来源：联合国教科文组织.坚实的基础：幼儿保育与教育——全民教育全球监测报告2007年.
我国学前教育财政投入占教育预算的比例落后于世界上大多数国家。从表5可以看出，2004年我国学前教育财政投入占教育预算的比例为 1.2%，仅为当年度匈牙利水平的8.16%。此外，我国的生均学前教育经费也处于极低水平，如2003年我国生均学前教育经费相当于国际经合组织统计的各国平均水平的5.3%，欧洲19个国家平均水平的5.2%。可以
说，我国学前教育财政投入占教育预算的比例以及生均学前教育经费支出低的状况至今仍成为制约我国学前教育发展的主要因素之一。
表5 2004年学前教育财政投入占教育预算比例的国际比较
资料来源：数据引自联合国教科文组织发布的坚实的基础：《幼儿保育与教育——全民教育全球监测报告2007年》。
总之，从这一系列的比较可以看出，学前教育阶段是我国各级教育中普及率最低的阶段，远远滞后于其他学段的发展，同时落后于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区，在9个人口大国中也位于墨西哥和巴西之后。可以说，现阶段我国的学前教育发展最为薄弱，已经成为我国现阶段教育体系中的“凹陷”和“短板”。
二、我国学前教育发展的突出问题
现阶段我国学前教育的发展均衡、管理体制与机制、师资质量、办园形式与格局、幼儿园收费、城乡幼儿园布局等方面的突出问题，正制约着我国学前教育事业的发展。
（一）学前教育普及率低，城乡发展不平衡
目前，我国学前教育的普及率还很低。从表1可以看到，近年来我国学前阶段的入园率增长缓慢，2008年，学前三年的毛入园率仅达到47.3%。同时，现阶段我国学前教育发展的地区差异、城乡差异非常大，发展不平衡。东部农村3岁幼儿入园率尚不足50%，中西部更低。2008年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%，而农村只有35.6%，两者相差近20个百分点。这个差距比2007年增加了2.96个百分点，比2006年增加了3.81个百分点，城乡学前教育之间的差距在不断加大。经济欠发达和农村地区的学前教育普及率远远低于经济发达地区和城镇。如果按照这种趋势发展，就意味着到2010年，仍将有20%—40%的幼儿不能接受到学前一年的教育，45%—65%的幼儿不能接受到学前三年的教育。这种学前教育的发展状况将直接影响到义务教育的普及和现有义务教育成果的巩固。
（二）管理体制比较混乱，管理机构和人员配置不健全
由于学前教育的管理体制不顺，又缺乏必要的立法保障，造成我国目前的学前教育管理较为混乱。主要表现为各地的区县甚至是乡镇在缺乏中央、省级政府领导与统筹的情况下，都可以自行决定学前教育的事业发展、办园体制等一系列重大问题。由于各地对学前教育的地位和价值认识不同，导致学前教育的发展比较混乱，发展方向各不相同，随意性大，缺乏科学严谨的论证。某些区县甚至采取了违背学前教育基本性质与基本规律的发展政策。此外，民办学前教育的管理更为缺失，民办幼儿园的审批注册单位或部门多而乱，仅在教育部门内部就分别由学前科、普教科、职成教科、社会力量办学处等多个部门审批，此外，区县/镇政府、街道办事处、国有企事业单位/部队等各主办单位、民政局等也都有审批的权力。但遵循着“谁审批、谁负责、谁管理”的原则，尽管审批注册的单位和部门多个，而实际管理的单位却没有落实或管理不到位。调查数据表明，占民办园比例大约20%的未注册民办园更是处于无人监管的状态。
管理机构和人员配置不健全，导致学前教育没人管或管理不到位。据调查，目前有50%的区县没有专设学前教育管理机构，有25%的区县处于两无状态，既没有专设管理机构，也没有专职管理人员，学前教育处于政府教育管理的“真空状态”。
（三）师资队伍稳定性差，专业素质整体偏低
2007年，我国学前师资中高中及高中阶段以下学历的教师还占学前教师总人数的45.1%。显然，还有近一半学前师资的学历没有达标。调查显示，如果从教师证和教师资格证的获取情况来看，则情况更为严重，获得国家认定和考核的学前师资的比例很小，即使在情况相对较好的东部地区，获得两证的教师比例均为一半，而两证皆无的教师比例达到了14.6%。西部地区的情况则更为严重，获得两证的教师比例均在1/3左右，而两证皆无的教师更是达到了1/5强。
在2001—2007年的8年间，未评职称的学前教师比例呈逐渐增加的趋势，2001年未评职称的教师占总人数的50%，到2007年占57.2%。
我国学前教师的身份不明确、社会地位较低、职称评定难以落实等方面的因素导致师资队伍稳定性差。特别是目前民办学前教师已经成为我国学前教师队伍的主体，2006年已经占到大约51.4%，他们的社会保障状况堪忧，成为最不稳定的教师群体。
