行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对
十八届四中全会《决定》首次提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。新《行政诉讼法》在颁布之际率先响应、临时修改，增加规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。迄今，该法已经实施数月，从实际情况看，许多法院受理的行政案件数量猛增，行政诉讼“立案难”问题似乎已成“往事”。不过，由于新《行政诉讼法》确立的立案登记制存在一些立法缺陷，使得实践中法院有很大的裁量空间，不排除各级法院为应对正在出现的“案件井喷”之势，利用这些“裁量空间”，重归“立案审查制”的可能。正视行政诉讼立案登记制的立法缺陷，提出应对之策，对于今后彻底解决行政诉讼“立案难”，推进我国新《行政诉讼法》的实施，有着非常重要的意义。
一、行政诉讼立案登记制的性质
十八届四中全会明确提出“立案登记制”，《行政诉讼法》明确规定了“登记立案”制，根据官方的解释，这两者为同一语。在笔者看来，无论是前者，还是后者，都与真正的“立案登记制”之间有较远的距离。
（一）域外立案登记制实为诉状登记制
目前，学界与实务界对理论上的立案登记制的认识较为一致，即它是一种与立案审查制相对应的立案制度，只要当事人向法院提起诉讼，递交了符合要求的起诉状，法院就必须予以登记立案。[1]我们可以将这种立案登记制称为“诉状登记
制”，即只要当事人的诉状符合法定格式的形式要求，法院即予以立案，不存在立案环节对案件进行实体审查的问题。
目前，英国、美国、德国等一些西方国家均采用立案登记制。当事人起诉后，法院一般只需对当事人的起诉进行形式审查，起诉状的格式要素符合要求后即予以立案，对于影响诉讼有效性的问题，如起诉适法、当事人能力、法院管辖等，一般是作为实体判决要件（或诉讼要件）而非起诉要件来加以处理。
在英国，民事案件的立案由诉讼的提起与答辩构成。当事人填写法院提供的格式化文本，法院审查签发后即完成案件的受理，法院只对当事人的起诉是否符合格式要求进行形式审查。[2]《美国联邦法院民事诉讼规则》也规定，诉状递交法院后，直接由书记官进行格式审查，书记官的职责就是找出具体的错误，以使律师纠正，但“书记官不得仅因提交文件的格式不适当而拒绝接受所提交的任何文件。”英美两国立案只限于形式审查，并不对内容进行审查。而英美两国行政案件的立案与民事案件并无二致。[3]英美两国的立案登记制与其案件审理阶段
首先进行诉讼要件审查的制度是相配套的。换句话说，它们允许所有的案件都进入法院，但法官并不会对每一个案件都进行实体审判，法官在进行实体审判前都会进行诉讼要件的审查，凡属不具备这些要件的，法院将驳回起诉，拒绝对案件实体问题进行实体审理和裁判。[4]德国、法国、日本等莫不如此！
在德国，所有类型的行政争议都能够进入法院，原告起诉后，案件进入“诉讼系属”的状态，表明诉讼已经开始但尚未结束,当事人诉讼能力、起诉程序是否符合
法律要求、受案范围、级别和地域管辖、是否具有权利保护必要等问题，都是立案以后承办法官就案件实体问题进行审理和裁判之前，才审查的实体判决要件问题，[5]不存在“告状无门”或曰程序上不受理当事人起诉的情形。日本的作法与
德国类似。[6]法国亦如是，当事人是否具备实体判决要件，只是承办法官决定是否实体审查被诉行政机关行为的前提条件，与是否立案无关。[7]
（二）我国行政诉讼立案登记制只能视为“准立案登记制”
根据新《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，根据这一规定，法院立案庭的法官在决定是否登记立案之前就要根据新《行政诉讼法》的第49、25条的规定，对起诉条
件进行审查，只有符合起诉条件的，法院才能登记立案。这些起诉条件包括：原告是否是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织；被告是否明确；诉讼请求和事实根据是否具体；是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。这些起诉条件在前述国家中几乎都属于诉讼要件或实体判决要件的范畴，一般都是法院在登记立案之后由承办法官进行审查的内容。换言之，新《行政诉讼法》的立案登记制与国外的立案登记制有着很大的区别。
实际上，新《行政诉讼法》所规定的四个起诉条件，表面上看似简单，但并非清晰可辨，法院立案庭的法官进行判断抉择时，不可避免地要进行一定程度的实体审查！如，审查起诉人是否与被诉行政行为有“利害关系”，这里“利害关系”得依靠诉状的事实与理由来加以判断，而对事实及其理由进行判断时，又难免会进行实体审查。同样，只有进行一定的实体审查才能决定是否属于法院受案范围。有时确定管辖也会涉及到实体问题，如当事人强拉或虚列被告、故意混淆案由意图获得对自己有利的法院管辖等，此时对实体问题的审查也是有必要的。
当然，与传统的立案审查制相比，新《行政诉讼法》所规定的立案登记制还是有不少可圈可点之处：一是第51条第2款：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案”，此款关于法院必须出具收取起诉材料书面凭证的规定，将极大地改变“立案难”的状况，因为如果起诉人获得了法院收取材料的书面凭证，将使得法律所规定的“七日”审查立案期限、投诉权、上诉权等有了依凭、得以落实，法院如果再行“拖延立案”、“有案不立”、“有诉不理”之举，将受到有力的制约
与监督；二是第51条第4款：“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，……并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这里所规定的司法内部处分权如果能够通过制度细化确保其可操作性，对确保法院“立案难”现象不再出现会有很大的作用。
综上，笔者认为，新《行政诉讼法》所规定的立案登记制虽然有了许多不同的规定，实践也证明，其在相当程度上缓解了“立案难”的问题，但仍有立案实体审查之虑，可称之为“准立案登记制”或“准诉状登记制”。
（三）新《行政诉讼法》采行准立案登记制的缘由
我国为什么要采行准立案登记制、而不能像国外那样实行真正的立案登记制？笔者分析，其主要原因在于：
1．我国目前缺乏完善的、有效的诉前纠纷分流机制。[8]
司法作为法治国家中的最终裁决机构，需要完善的、有效的诉前机制对纠纷进行分流，以避免法院“诉讼爆炸”。法治发达国家或地区一般都有完善的、有效的诉前纠纷分流机制，如，在英国，有两千多个行政裁判所独立裁决各种行政争议，真正进入司法审查环节的行政案件很少，美国、加拿大等亦如是；德国的行政复议制度、法国的行政调解专员制度，还有我国台湾地区的行政诉愿制度等，都起到了很好的行政案件分流作用。我国在这方面很不理想，行政复议机关几乎成了“维持会”，诉前分流作用几近消失，所以放开立案，法院的行政案件就会成倍
