县域经济发展中政府的经营性逻辑及其解释

县域经济发展中政府的经营性逻辑及其解释内容摘要：发展县域经济是当前我国县域政府行为逻辑的一个可行性路径。

在县域经济发展中，政府的具体行为有招商引资和产业集聚，其行为策略为目标管理。

县域经济发展中政府呈现出经营性逻辑，其特征有县域发展的政府主导性、政府运作的企业化和政府经营的泛化性。

压力型体制和财政联邦主义是县域政府经营性逻辑形成的外在约束和内在动力。

关键词：县域经济政府行为经营性政府问题的提出关于地方政府行为逻辑，一些学者认为改革后地方政府越来越具有“理性人”的行为逻辑，另一些学者认为，改革之后地方政府行为依然受到过去计划经济时代体制惯性的影响，其行为逻辑没有发生根本转变。

科学发展观的提出要求政府在社会主义市场经济体制已初步建立的新历史条件下，必须适时实现角色的转型，由发展型政府转变为公共服务型政府（郁建兴等，2004）。

但是，在我国转向市场经济的过程中，地方政府的演变方向不是单纯的公共服务政府，而是凭借其对地区性生产要素的控制权，转向从整体上控制和经营地区经济（曹正汉等，2009）。

由此可见，关于在市场经济中的地方政府出现了若干有价值的研究成果。

这些研究或者基于中央与地方关系、或者基于政府与市场关系，对地方政府行为进行了抽象概括。

然而基于地方政府行为本身，把地方政府作为一个行动者，探讨其在经济发展中的行为与策略，则需进一步研究。

正如有学者指出的，“迫切需要对改革开放以来各级地方政府履行职能以及转变职能的过程进行实证性的案例研究，在此基础上，建立地方政府行为分析的理论模型，对地方政府行为选择的内在逻辑做出合理的解释”（何显明，2006）。

本研究所关注的问题是，在现有政府体制中，县域政府是如何发展经济的，县域政府的行为逻辑如何。

为此，笔者于2011年6月对中部地区的五个县进行了实地调查，本文将结合调查材料展开论述。

县域经济发展中的政府行为选择在以经济建设为中心的时代背景下，“发展，发展，再发展，这大概是中国改革开放以来唯一永恒不变的政策主题”（郑永年，2011）。

这种发展导向的政府运作模式体现到县域范围内，就是县域政府把“发展至上”作为政府理念，贯彻到全县的各项工作之中，不遗余力地推动县域经济发展。

在县域经济发展中，政府积极发挥能动性，结合本地实际走出多样化的发展道路。

本文将结合调查材料呈现县域政府在这些发展模式中是如何运作的。

（一）县域经济发展中的招商引资改革开放以来，在资本短缺的背景下，出于发展经济的需要，无论地处沿海还是身在内陆的各级地方政府，都高度重视招商引资工作。

不少地方的政府把招商引资作为首要任务来抓，掀起了一轮又一轮的政府主导下的招商引资热潮。

本文调查发现，县域政府千方百计进行招商引资，提出只要有利于招商引资一切都可以谈。

招商引资被认为是县域政府的首要工程。

首先，建立领导小组。

一般以县级主要领导作为组长，各职能部门作为成员。

招商引资领导小组的建立，意味着招商引资在县域范围内成为一种常规化、制度化的工作。

领导小组会进一步以组织化的方式开展工作，推动县域范围内招商引资。

这些方式包括：坚持招商引资例会制度；成立重大项目建设指挥部；实行县领导分包重点项目制度。

其次，优化招商环境。

投资环境更多地指经济发展的软件和硬件，即社会环境和基础设施。

在调查中，一些人认为，“环境是竞争力，环境是生产力，环境是加快发展的生命线。

过去招商引资靠的是优惠政策，现在靠的是环境，如果一个地方的环境不好，项目是不会来的”。

在硬环境方面，基础设施建设成为突破发展瓶颈的有效选择，包括交通、电力、土地等。

在软环境方面，一些县努力打造优质高效的服务环境，营造重商、亲商、惠商、富商、安商的良好氛围。

再次，采取多元模式招商。

县域政府在推动招商引资中，充分发挥其能动性，结合本地实际，不照抄照搬外地经验，创造了多元化的招商引资方式。

具体包括：一是实行产业招商；二是实行专业招商；三是实行以商招商；四是实行园区招商；五是实行商会招商。

一些县宣扬要牢固树立“人人都是招商主体，处处都是引资形象”和“谁招商引资谁光荣”的观念，形成人人关心招商引资，支持招商引资，参与招商引资的局面。

最后，制定招商优惠政策。

政府在招商引资过程中，“采用一切可以用的手段，竞相出台各种优惠政策，对外商投资企业的税收、土地、审批、管理服务等给予最大限度的支持”（何显明，2008）。

县域政府面对激烈的地方政府竞争环境，在吸引外来资本中出台了全方位的优惠政策，包括土地优惠、税收优惠和财政扶持等内容。

这些政策都选择了差别化优惠原则，依据不同的投资额度会享受不同的优惠。

县财政还设立县级领导招商引资活动专项经费，为县领导外出招商活动提供经费保障。

（二）县域经济发展中的产业集聚产业集聚近年来成为县域经济发展的一个重要抓手。

虽然国内外的经验表明产业集群大多是自发形成的，但在引导产业集群合理有序发展，创造一个有利于创新的良好外部环境以及防止产业集群退化甚至走向衰退等方面，政府的作用是十分重要的。

因此，政府有效参与是产业集群发展的保障。

不同于沿海发达地区的早期经验，内地县市的产业集聚不是自发形成的，更依赖于县域政府的各种努力。

县域政府主要领导意识到产业集群在经济发展中的作用。

他们在积极致力于招商引资的同时，也把招商引资与培育产业集聚园区结合起来，打造有特色的产业集群，带动地方经济发展。

首先，成立领导组织。

县域政府在发展产业集聚中，如同其他发展模式一样，也成立了高规格的产业集聚领导小组或办公室。

这些领导组织往往由县里的“一把手”担任主要领导，其象征意义则是产业集聚是县里的“一把手”工程，引起自上而下的重视。

县域政府一般成立产业集聚区管委会，内设商务、规划建设、企业服务等工作部门，出台工作责任目标制、工作落实台帐制、重点工作领导分包制、解决问题联席会议制、工作推进督查评比制、工作成效严格奖惩制等工作推进机制，对重点工程、重点项目建设进度进行细化、量化，对工作成效进行定期排名通报，细化工作责任，加强过程控制，提高工作效率。

三是政府经营的泛化性。

政府经营不仅出现在县域经济领域，由于经营的有效性使得政府把其作为其他工作的常见手段。

县域政府的经营从经济领域向社会领域渗透，将诸多公共领域纳入到产业化的范围之中，按照企业化和市场化方式来发展公共服务。

这是因为县域政府以利益最大化为行动逻辑，来进行经济建设之外的社会建设。

县域经济发展中政府经营性逻辑的解释县域经济发展中的经营性政府，表明县域政府并没有实现从发展型政府转向公共服务型政府，发展依然是其工作的重心所在。

在县域政府不遗余力地经营的形成方面，压力型体制与财政联邦主义是其特征呈现的两个机制。

具体而言，压力型体制是县域政府行为的外在约束，使其为了完成上级政府的考核目标与任务，而推动地方经济发展；财政联邦主义则是县域政府行为的内在动力，使其有充足的理由去从事经营行为，以扩大所掌握的财政资源。

压力型体制下县域政府存在着一定的激励机制，约束着县域领导的行为，使其致力于本地经济发展。

这一激励机制就是我国官员治理的“锦标赛模式”（周黎安，2007）。

在政治锦标赛模式下，考核官员的标准为经济增长和人民生活提高，官员自身的利益与其所在地区的经济发展紧密相连（周黎安，2007）。

县域政府不完全是为了应付上级交代的任务而经营，其很大程度上自觉地投入到这个过程之中，甚至为此而进行地方竞争。

县域政府官员意识到压力体制下的潜在利益，通过完成指标任务就可以实现自身晋升。

正是在这样的晋升激励下，县域政府官员不仅要完成上级政府设定的发展任务，还会通过一定的努力超额完成任务，在与其他县市比较中处于优势。

这些官员看重的不是经济增长和居民生活水平提升，而是其背后的晋升优势。

如果说锦标赛模式是从官员个体分析地方政府激励机制的话，财政联邦主义则是把政府作为整体来研究。

任何官员的个体行为都是嵌入在一定的政府运作之中的，政府运作特征不可避免地对官员产生影响。

在“中国特色财政联邦主义”体制下，地方政府之间的竞争不可避免。

这种政府之间的竞争与官员个体之间的竞争是结合在一起的，官员在主导着政府来赢取晋升中的竞争。

就县域政府而言，“地方之间的竞争会促使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳生产要素”（钱颖一、Weingast，2008）。

因此，县域间的竞争为县域政府或官员提供了发展经济的自我激励，促使他们去努力优化发展环境，引入流动中的生产要素，投入到当地经济发展中。

笔者通过考察县域政府的发展行为和发展策略，发现了县域政府运作中的经营性特征。

这种在压力型体制下的运作特征不仅体现在经济发展过程，县域政府也会运用经营性逻辑去解决其他工作问题，由此导致县域政府的任何工作都带有明显的经营性特质。

如在落实新农村建设任务中，县域政府采用经营的办法推动新农村建设，结果导致新农村建设流于形式主义。

县域政府不遗余力地经营，固然保证了县域发展的高效，但也因此带来了一系列社会问题，如发展中的成本问题，对法律的忽视问题等。

如何破解县域政府的经营性导向，已经成为县域政府改革的一个关键点。

参考文献：1.郁建兴，徐越倩.从发展型政府到公共服务型政府—以浙江省为个案.马克思主义与现实，2004（5）2.曹正汉，史晋川.中国地方政府应对市场化改革的策略：抓住经济发展的主动权.社会学研究，2009（4）3.何显明.地方政府研究：从职能界定到行为过程分析.江苏行政学院学报，2006（5）4.郑永年.保卫社会.浙江人民出版社，20115.何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑.人民出版社，20086.陈柳钦.产业集群发展中地方政府的角色.甘肃行政学院学报，2009（1）7.王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑.社会学研究，2009（2）8.周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究.经济研究，2007（7）9.周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理.上海人民出版社，200810.钱颖一，Weingast.中国特色的维护市场的经济联邦制.载张军，周黎安编.为增长而竞争：中国增长的政治经济学.上海人民出版社，2008。