欧盟司法与内务合作改革面临的困境和出路

２Ｏ１４年２月　第３２卷　第１期　太原理工大学学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｔａｉｙｕａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）　Ｆｅｂ．２Ｏ１４　Ｖｏ１．３２　Ｎｏ．１　

欧盟司法与内务合作改革面临的困境和出路　

李若瀚　

（武汉大学法学院，湖北武汉４３００７２）　

摘要：在经济快速一体化的前提下，出于移民控制、边境安全、应对新安全形势及保障人权的需　要，欧盟确立了在司法与内务合作领域的政策目标。但欧盟在司法与内务合作领域的改革也面临　

一些问题，特别是某些国家在该领域享有的特殊地位构成了一体化的主要障碍。为实现成员国与　欧盟超国家机制间利益的协调，建立并促进更紧密合作机制的有效实施成为一种积极的应对方式。　关键词：司法与内务合作；自由、安全和正义的区域；更紧密合作机制；欧盟；改革　中图分类号：Ｄ９９　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９－５８３７（２０１４）０１－００１３　０４　

一、欧盟司法与内务合作机制的改革及　

动因　

欧盟最初提出司法与内务合作，是为了解决经　

济一体化高速发展过程中出现的政治一体化相对滞　后的问题＿１】。随着欧盟一体化的不断加深。成员国　

认识到如果不在移民、边界控制等领域进行协调，那　

么他们之间的资本、劳务等生产要素分配将会向不　利于欧盟经济均衡的方向发展，同时也会造成成员　

国法制分散和社会冲突加剧。　２０世纪９０年代苏东剧变之后，边界控制成为　

了欧盟成员国亟待解决的问题。多数西欧国家都在　努力控制涌入本国的东欧难民数量，并试图减小其　

带来的不利影响。如德国的移民问题已经转化为社　

会问题，在原东德地区已出现了国民极度排外的情　绪ｌ２］。协调欧盟各国的移民和避难政策成为促成欧　

盟司法与内务合作一体化的一个动因。　欧盟司法与内务合作的产生也与跨国犯罪在全　

世界的蔓延有关。在经济联系日益紧密、边界控制　日益松弛的欧盟地区，跨国犯罪率滋长甚速。经济　

犯罪、毒品犯罪几乎影响到所有欧盟国家，并引发了　

一系列社会问题。成员国意识到仅凭一国的力量难　以应对这种挑战，在欧盟范围内的合作，特别是在刑　

事司法和警务方面的合作成为欧盟的必然选择。　２１世纪以来，东扩为欧盟带来新战略空间的同　时也带来了对传统地缘观念的挑战，特别是“９・１１”　

事件引发的恐怖主义危机加深了欧盟成员国对地缘　安全的重视。欧盟推进人员流动自由的政策为犯罪　

分子跨国犯罪提供了条件，人群迁移带来的安全威　

胁比传统安全威胁更难应对。东扩以后，西欧成员　国对东欧移民浪潮，以及随之而来的潜在的跨国犯　

罪和恐怖主义威胁持有深深的疑虑。内部的移民浪　潮带来的“微观安全”威胁构成了欧盟东扩进程中最　

大的阻力ｌ３］。欧盟希望建立更高水平的司法与内务　

合作以应对这种挑战。　此外，欧洲民众对于自由与安全的内在需求成　

为了欧盟推动司法内务合作的社会基础，而实现更　高水平的人权保护、社会福利、公平与正义、经济安　

全等政策目标的确定，为欧盟推进司法与内务合作　

改革提供了强大的现实动力。　欧盟司法与内务合作政策经历了由“国家间合　

作机制”到“成员国主导的共同体机制”再到“超国家　机制主导的共同体机制”三个阶段。第一阶段的合　

作始于１９７５年特里夫集团，该机构负责欧盟在反　恐、控制跨国犯罪及警务方面的合作，其合作主要通　过成员国政府间合作的方式展开［４］。第二阶段始于　

１９９２年《马斯特里赫特条约》，它将司法与内务合作　

纳入超国家机制构架，使得这一领域中纯粹的政府　

间合作性质有所改变；其后《阿姆斯特丹条约》和《尼　斯条约》对司法与内务合作进行了一定程度的改革，　

＊收稿日期：２０１３－１ｌ一２５　基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“全球安全基本法律问题研究”（１２ＪＪＤ８２０００４）；中央高校基本科　研业务费专项资金项目“《里斯本条约》以来的欧盟法创新前沿问题研究”（２０１３１０６０１０２０２）　作者简介：李若瀚（１９８４一），男，河南禹州人，武汉大学博士生，研究方向为国际公法。

　１４　太原理工大学学报（社会科学版）　第３２卷　

但总体来看改革力度有限［５］。为突破政府间主义对　司法与内务合作的限制，《里斯本条约》（以下简称　

《里约》）将欧盟司法与内务合作纳入“自由、安全和　

正义的区域”，它扩大了共同决策程序的适用范围，　并引入了司法审查机制ＥＢ］，确立了欧盟超国家机制　

在该区域中的主导作用　］。此时欧盟的司法与内务　

合作开始进入真正意义上的超国家阶段。　

二、欧盟司法与内务合作的基本构架　

（一）“自由、安全和正义的区域”的总体目标　

联盟建立“自由、安全和正义的区域”的总体目　标在于：（１）确保在成员国团结及公平对待第三国国　

民的基础上，形成共同避难、移民和外部边界控制政　策；（２）预防和打击联盟及成员国内部的犯罪、种族　

主义和仇外的行为；（３）促进警务机构、司法机构及　其他有关部门的协调与合作；（４）通过相互承认刑事　

司法判决，以及在必要情况下通过刑法趋同化措施　

以确保高水平安全；（５）通过相互承认民事司法判决　

及非司法判决以实现人们获得司法救济之权利。　（二）“自由、安全和正义的区域”的分权机制　

欧盟机构的分权机制一直都是欧盟改革的核　心。《里约》对欧盟机构在“自由、安全和公正的区　

域”中的权责进行了重新分配：　欧洲理事会负责确定立法性和实施性　

政策的战略方针。　欧盟理事会的职责是：（１）负责专门机　

构的设立；（２）为成员国间的行政合作提供　

平台；（３）通过普通立法程序确定与“资本　流动和支付”相关的行政措施；（４）就特殊　

事项确定共同立场，并督促各成员国按该　立场协调各自国内法律。　欧盟委员会的职责是：（１）评估条约实　施情况；（２）就“预防和打击恐怖主义”及其　

相关问题的具体行政措施提出动议；（３）就　刑事司法合作和警务合作问题提出动议。　欧洲议会的职责是：（１）对“自由、安全　

和正义的区域”的建立和实施情况进行监　

督；（２）对欧盟委员会的评估结果进行咨　询；（３）在必要的情况下，与欧盟理事会一　

同通过立法程序确定与“资本流动和支付”　有关的行政措施。　

欧洲法院负责行使立法审查权。　

欧洲司法合作局的主要职责是：（１）发　起刑事侦查；（２）提议由成员国主管部门对　特别严重的跨国犯罪提起公诉；（３）就前两　项提到的侦查和起诉进行协调；（４）解决成　

员国间刑事犯罪管辖权的冲突；（５）加强与　欧洲司法网络的司法合作。　

欧洲警察局主要负责预防和打击跨国　严重犯罪、恐怖主义，以及侵害联盟共同利　

益的犯罪，其职责包括：（１）信息的收集、保　

管、处理、分析和交换；（２）协调、组织及实　施由成员国主管当局联合执行的调查与行　

动。　（三）“自由、安全和正义的区域”的基本内容　１．共同边境政策。欧盟建立共同边境政策的目　

标是通过在欧盟范围内建立统一的边境管理体制，　在对跨越欧盟外部边境人员进行有效管理和监督的　

前提下，实现无内部边界区域内的人员、服务、货物　

和资本流动的自由，该政策的实施包括：（１）确立关　于签证和短期居留许可的规则；（２）跨越外部边境人　

员的检查制度；（３）第三国国民在欧盟自由旅行的条　

件；（４）建立统一的外部边境管理体系；（５）确保任何　人在跨越内部边境时免受管制。此外，欧盟可以通　过特别立法程序制定涉及护照、身份证、居留证或其　他一切类似证件的决定。　

２．共同避难政策。欧盟共同避难政策的目标是　为需要国际保护的第三国国民提供适当的身份，确　

保其基本权利得到尊重，措施包括：（１）为第三国国　

民提供在欧盟内部有效的避难身份；（２）为未获得避　难权但需要国际保护的第三国国民提供辅助性保护　

身份；（３）建立为大批涌入的难民提供临时性保护的　机制；（４）制定关于给予或取消避难保护身份或辅助　

性保护身份的共同程序；（５）确定成员国受理避难保　

护申请的标准；（６）确立成员国接受避难保护申请的　标准；（７）为实施上述事项与第三国合作。另外，如　

果出现第三国国民突然大量进入成员国的紧急状　况，欧盟可以通过临时性措施以保护成员国的利益。　３．共同移民政策。欧盟共同移民政策旨在有效　管理移民，公平对待在成员国居住的第三国国民，预　

防并打击非法移民和贩卖人口的犯罪。为实现上述　

共同目的，欧洲议会和欧盟理事会应通过立法程序　使共同移民政策具体化，包括：（１）确定入境和居住　

的条件；（２）确定成员国向申请者发放长期签证和居　

住证的条件；（３）确认在成员国合法居住的第三国国　民的权利，以及他们在其他成员国自由流动和居住　

的条件；（４）打击非法移民和非法定居，并制定遣返　

规则；（５）打击贩卖人口，尤其是贩卖妇女和儿童的　第ｉ期　李若瀚：欧盟司法与内务合作改革面临的困境和出路　

行为。此外，欧盟可同第三国签订有关协定，使不符　

合或不再符合协定在成员国领土居留的该国国民被　

该第三国重新接收。　４．民事司法合作政策。欧盟民事司法合作的目　

标是在相互承认司法判决的原则基础上，就含有跨　

境因素的民事事项开展合作。包括：（Ｉ）成员国之间　相互承认并执行司法判决和准司法裁决；（２）司法和　

准司法文件的跨边界送达；（３）成员国在冲突法和管　辖权方面的协调；（４）调查取证方面的合作；（５）有效　

的司法准人；（６）通过促进成员国民事程序规则趋同　

以消除民事诉讼程序的障碍；（７）发展解决争端的其　他方法；（８）支持对法官和司法人员的培训。　

５．刑事司法合作政策。包括：（１）制定程序和标　

准以保证使所有刑事判决和司法裁定都能在联盟内　部得到承认；（２）预防和解决成员国之间的管辖权冲　

突；（３）支持对法官和司法人员的培训；（４）促进成员　国司法部门或相关部门在刑事调查和判决执行方面　

的合作。同时欧盟需要在这些领域确立最低限度准　则：（１）成员国相互采纳证据；（２）刑事程序中的个人　

权利；（３）受害人的权利；（４）欧盟理事会制定的与刑　

事程序有关的其他专门问题；（５）基于犯罪的性质和　影响或出于共同打击犯罪的特殊需要，通过立法程　

序确定特别严重的跨国犯罪的罪名及刑罚。　

６．警务合作政策。欧盟警务合作政策主要涉及　成员国主管机构在警务、海关及其他涉及预防、侦查　

刑事犯罪问题上展开合作，该政策的实施措施包括：　（Ｉ）相关信息的收集、保管、整理、分析和交换；（２）人　

员的培训和交流及犯罪的侦查研究等事项的合作；　（３）对严重的有组织犯罪的侦查技术合作。　

三、欧盟司法与内务合作改革中存在的　

问题　

随着一体化的发展，内部边界不复存在，欧盟需　要采取更有效的措施保障成员国内部人员的自由流　

动；另外，为保证一体化的推进不影响整个区域的安　全，欧盟还需要强化对外部边界的控制，即加强并完　

善其在海关和移民管理方面的措施。随着欧盟的扩　大及欧盟机构权能的扩张，尽管欧盟在低层次上的　（如技术领域、情报领域等）司法和警务协调与合作　

取得了一定进展，但高水平的合作仍然欠缺，欧盟政　

策的执行效率是其面临的一个主要问题。　就欧盟分权机制来说，造成欧盟“自由、安全和　

正义的区域”政策实施效率低下的原因主要有：（１）　部分机构的权利被限制，使得欧盟机构的作用不能　完全发挥，比如，欧盟委员会在一些特殊事项（涉及