科层制和科学管理对当代中国的现实意义

蓦　规白　公共管理科学　

料层奔＝＝ｌ和料掌管理　

对－当代中国自　现实趸义　

摘要：韦伯的科层制和泰罗的科学管理思想都产生于工业时代，是大型社会组织或　企业组织适应大机器生产方式而产生的标准化管理结构和管理制度。科层制和科学管理　

思想从产生之初就是一个合理性与局限性并存、优点与缺点共生的矛盾统一体。对处于　信息时代的一些发达国家来说，其局限性不言而喻，但对于正处在工业化进程中的中国　

却具有格外重要的现实意义。中国的企业、政府部门和社会组织需要充分认识和利用科　

层制和科学管理的优点，尽可能避免其不足，解决好大型组织固有的“生产体系和组织　

结构的标准化与个性化多样化需求”之间日益突出的内在矛盾。　

关键词：科层制；科学管理；工业社会；现实意义　

中图分类号：ｃ９５文献标识码：Ａ文章编号：１　００６—０　１　３８（２０　１　０）０５—００４３—０３　

一、科层制和科学管理的思　

想观点总体一致　

德国思想家马克斯・韦伯和美国　

科学管理之父泰罗生活在资本主义由　

自由竞争向垄断过渡的机器大工业时　代。韦伯的科层制和泰罗的科学管理　

思想产生的历史背景相同，二者在思　

想观点上总体是一致的。　

第一，二者的人性假设基本相同。　

科学管理的人性观可以概括为“经济　

人”，科层制的人性观是“理性人”，　

其目的都是为了降低个人的作用，充　

分挖掘和发挥制度规范的功能，让人　

们按照标准化的制度规范行事，每天　重复相同的任务，完成相同的使命，　

成为不折不扣的履行组织要求的“组　

织人”。　第二，二者都强调标准化的管理制　

度及规范的作用。科学管理的实质是　“标准化”，就是将每项工作的工作量、　

操作方法、使用工具、工作条件和环　

境等尽可能地完善，最终使其标准化。　

标准的工作量就是在不损害工人健康　

的前提下，最优秀的工人一天能够完　

成的最大工作量；标准的工具，例如　

铁锨，为了一天达到最大工作量，就　

需要有大有小，大的适用于铲轻的物　

料，小的适用于铲重的物料，但无论　大小，每锨所装物料的重量都是２１．５　

磅；标准的工作条件，就是要给工人　

干活提供完成工作最省时间和体力的　各种物质条件；标准的操作方法，就　

是用最合理的动作和步骤完成一项工　

作；还有标准工资，等等。　

韦伯科层制的实质也是标准化。　

只不过科学管理是生产体系的标准化，　

科层制是行政组织体系的标准化。韦　伯认为作为行政组织体系基础的必须　

是理性～法律的权力，原因在于：理　

性一法律的权力提供了管理连续性的　

基础；占据管理职位的成员是在能胜　任其职责的基础上挑选出来的；领导　

者具有行使权力的合法手段；所有的　

权力都加以明确的规定并仔细地限制　

在完成组织任务所必需的范围内。　

第三，二者都主张各种岗位要合理　

分工。二者的目标都是为了提高工作　效率。科学管理是为了提高生产效率，　

科层制是为了提高管理效率。为了提　高效率，二者都主张要合理分工。在　

科学管理制度实施之前，管理人员主　要负责组织、指挥、监督工人们干活，　

而把工作的方法、工具、速度以及相　

互间的合作等事情几乎都交给工人自　

己解决。在科学管理制度下，管理者　

既是一个监督者，也是一个收集信息　

交给决策者的记录员和报告员。科学　文／王吴王莉莉　

管理将计划职能与执行职能分离开来，　

发挥管理者制定标准和计划、指导工　

人工作的职能。科层制认为，要对工　

作进行合理分工。为实现组织的目标，　要把日常工作作为正式的职责分配到　

每个工作岗位，雇佣受过专门训练的　

人来完成工作。　

第四，二者都主张对工作人员进行　

科学的培训。泰罗强调，要实施科学　

管理模式，必须科学地挑选工人；必　须掌握每种工作的科学规律，按科学　

规律系统地培训工人，让工人按照科　学的方法干活，让工人养成科学合理　

的工作习惯。　科层制在强调制度作用的同时，　

同样十分重视工作人员的培训，“然而，　

官僚体制化提供着最大的可能性，在　

行政管理中按照纯粹业务的观点，实　

行分工的原则，对各种具体工作进行　

分工，最好地把干部培养为专家，并　

在实际中不断进一步深入培训。”“　

第五，二者都主张人职匹配，量　

才用人。泰罗认为，人岗匹配是工作　

达到高效的前提。管理人员的责任一　

方面是细致地研究每一个工人的性格、　

脾气和工作表现，找出他们的能力。　

另一方面，更重要的是发现每一个工　

人向前发展的可能性，并且逐步系统　地训练、帮助和指导每一个工人，为　

他们提供上进的机会。泰罗对搬运工　

的选择，最能体现其人岗匹配的思想。　

泰罗依据其丰富的管理经验，认为具　

备以下四个条件的人最适合做搬运工　作：一是性格要像牛一样，具备韧性　

和耐力；二是智力要愚钝而非聪明；　

三是体力充沛；四是爱钱如命。　

韦伯认为，科层制组织应当因事　

设职、以职定人。组织内部的职位设　

立和部门设置完全按照组织活动的需　

２０１０．

５圜　褥白　

要进行，每一个职位都必须由符合职　

位要求、具备专门知识的人承担，组　织成员必须在技术素质上合乎职位要　

求，必须经过严格正式考试或专门培　

训，保证每个职位上的人都具备胜任　

工作的能力。组织的管理权力与职位　

一一对应，确保在组织成员变更的情　

况下不影响组织的正常运转。要以组　织的章程为标准对人进行客观的评价，　

确保每一职位上的人员称职，组织成　

员不能被随意免职，保证工作的长期　

性和稳定性。　

二、科层制和科学管理的合　理性与局限性主要取决于社会发　

展阶段　

科学管理是机器工业时代的产物。　机器大工业是人们追求物质生产效率　

的结果，科学管理是适应机器大工业　提高生产效率的需要而产生的。工业　

社会初期阶段，人们的收入还不高，　

人们的需求层次较低，个性化需求在　

数量上有限，大量的消费者需要质量　

稳定、价格低廉的商品，大规模的机　

器生产恰恰满足了这种需求。　

科学管理一方面适应机器大工业　

生产方式的需要而产生，另一方面也　

加速工业社会的实现。科学管理本质　

上就是工作程序、操作方法、工艺流　程等的标准化和简单化。这种标准化　

和简单化是企业降低成本、做大规模、　

获得竞争力的前提。工业社会中的产　

品成本和资本实力十分重要，而降低　

产品成本、增加资本实力的基本途径　

就是科学管理。科学管理和降低成本、　

增加资本实力之间是相辅相成的：降　

低成本、增加资本规模对实施科学管　

理提出了需要；科学管理则通过提高　

效率来降低生产成本、加速资本的积　累。由此形成良性循环，促进企业规　

模不断增大，实力不断增强。　科层制同样是机器工业时代的产　

物。科层制是适应工业社会大规模组　织提高行政组织效率的需要，人们追　

求管理效率的必然结果。　

大企业组织形式从早期的单人业　主制演变为股份制是生产方式进步的　

必然结果。以美国为例，１８世纪以　

前，家庭工业占据主导地位；１８世纪　

末至ｌ９世纪６０年代，业主制或合伙　

制的工厂开始出现并逐步占据主导地　

位。ｌ９世纪４０年代到２０世纪５０年代，　

口２ＯｌＯ．５　美国的现代工商企业——股份制企业　

开始产生、发展，逐步在国民经济生　

活中占据主导地位，对国家经济、政　

治、文化等各个方面产生了日益重要　

的影响。在大型企业的管理上，只有　

两种最基本的管理结构。一种是金字　

塔式的层级制、按职能划分部门的集　权管理，这种管理方式比较适合于同　

一类产品、产品系列单一、针对某一　

地区市场的情况。另一种是多分支公　

司的分权管理。对那些有着许多种产　

品、多个地区市场、产品系列多样的　

公司来说，管理活动规模太大、内容　

太多、程序太复杂、业务太分散，比　

起集中统一管理、按职能划分部门的　

组织形式，分权管理这种组织形式更　

为灵活，效率更高。无论是集权管理，　

还是分权管理，都是管理层级制，其　

实质就是马克斯・韦伯的科层制。　

但是，随着工业时代步入信息时　

代，科层制和科学管理逐渐显示出其　

局限和不足。　２０世纪５０年代以后，第三次产　

业革命悄然兴起，工业革命时代逐步　

转向一个以“非标准化”为特征的信　

息时代。这种非标准化具体表现为产　

品、生产、信息、消费、教育等各个　

方面的个性化、多样化、短期化等趋势。　

这种转向发生的原因主要有三个：一　是人们生活水平的提高。当人们生活　

水平低于或略高于生存线时，其需求　

模式是比较统一的。但是，当人们的　收入增加到一定程度时，个人就会坚　

持要根据自己的特殊爱好而定做产品　

和享受服务，这样需求种类和范围就　

不断扩大了。二是教育、旅游、通讯　

的作用。教育使人们了解到其他人在　

其他的地点和时间是如何生活的；旅　

游使人们身临其境，亲身感受不同地　方的价值观念、风土人情和行为习惯；　

通讯媒介提供了本人所未曾亲眼目睹　的各种各样可供选择的消费模式和生　

活方式。三是生产技术的发展为非标　准化提供了物质基础。生产技术使小　

批量、多样化、弹性更大的生产体系　

建立成为可能。　这种转向迫使大型的政府、社会　

组织和企业组织的管理制度和管理结　

构做出相应的调整甚至变革，促使组　

织发展出现了信息化、网络化、授权　

化、扁平化等趋势。在此情况下，科　

层制和科学管理愈益显示出历史的局　公共管理科学　

限性：　

第一，科层制和科学管理导致组　织适应性和灵活性的丧失。科层制和　

科学管理的实质是尽可能增强制度规　

范的作用，降低人的作用，让人成为　

服从标准和规范的“组织人”。在市场　

需求模式相对单一的工业革命时代，　

企业对工人知识和技能的要求很有限，　

工人的可替换性和流动性非常强，此　

时，让标准和制度发挥更大的作用，　

对企业来说自然是有利的。但是，当　

历史迈进到知识经济时代、脑力劳动　

逐渐取代体力劳动成为企业劳动者的　

主流、企业的发展越来越依靠员工们　

的知识和技能的时候，如果企业继续　

让固定的标准和制度发挥主导作用，　

组织将丧失灵活性和适应性，无法满　

足市场需求快速变化和外部竞争加剧　

的需要。　

第二，科层制和科学管理扼杀了　员工的创新精神。科层制和科学管理的　

实质是让人变成机器，让人像机器一样　

按照事先设定好的程序和规则行事。长　

此以往，组织成员必然变得墨守成规，　

没有任何创新意识和进取精神。　

第三，科层制和科学管理难以适　应环境急剧变化的情况。科层制和科　

学管理需要的是一戍不变的任务、始　

终如一的规则，其标准化的产品的生　

产和决策程序非常适合市场需求标准　

化的发展阶段。在顾客需求趋于多样　

化、个性化，需求变化速度趋于加快，　竞争环境更加复杂多变的情况下，确　

定生产什么比具体的怎样生产更为重　

要，必须先“做正确的事”，再“正确　

地做事”。要从市场快速变化的需求出　

发，加强企业整体的流程管理，而不　

仅汉是各个职位和层级的标准化管理。　

第四，科层制过于明确的职责分工，　必然导致团队精神的削弱。在一次性问　

题越来越多的信息时代，面对技术竞争　

日益激烈的现实，各个部门只有横向协　作，才能实现共赢。而各部门各司其职　

的结果很可能造成本位主义盛行，致使　

各部门的横向联系受阻。　

三、科层制和科学管理对当　

代中国仍然具有重要现实意义　

科层制和科学管理的历史演进表　

明，从诞生之初，科层制和科学管理　

就是一个合理性与局限性并存、优点　

与缺点共生的矛盾统一体。其合理性