美国大部制的特点及对我国大部制改革的启示

美国大部制的特点及对我国大部制改革的启示

周云峰

(中南财经政法大学公共管理学院　湖北　武汉　430060)

【摘要】　大部制即为大部门体制。按照业内专家的提法,为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。通常所说的美国政府部门包括15个部和多个专门管理机构。15个分别为外交部、国防部、商务部、农业部、教育部、能源部、卫生与公众服务部,住房与城市发展部,内政部,司法部、劳工部,运输部,财政部,退伍军人事务部、国土安全部。这些部门负责贯彻执行法律,提供各种政府服务,并不以监管市场为主。例如农业部,主要负责农业补贴,商业部主要以发布各种经济统计数据供管理机构和市场参考。

【关键词】　大部制;政府机构改革;启示

美国大部制的特点:

1　分工明确,职能明晰

美国联邦政府的各部分工明确,覆盖了外交、经济、安全、内政等各个方面,其中以国务院和财政部历史最为悠久,都是组建于1789年,当时分别只有9名和39名雇员。而今,这两个部的雇员已分别达到3万多和15万多人。目前,美国联邦政府的雇员已达近300万人,其中人数最多的是国防部,有近70万人。除了司法部由总检查官办公室、卫生与公众服务部由卫生、福利和教育部改建外,国防部则是将职能相近的战争部与海军部合并在一起组成,掌管武装力量、负责民防和管理军事基地。最新的部是国土安全部,共计整合了22个联邦机构的职责,职员总数达到18万。而在1913年,美国商务和劳工部则分解成商务部、劳工部两个部,从而凸显了联邦政府对劳工利益保护的重视。负责外交事务的国务院是人们所熟知的,而在内政方面,内政部、住房与城市发展部则扮演着重要角色。前者管理属于联邦的土地和公园,管理联邦水电设施,同时也管理土著人事务;后者则着重解决国内的住房需求,开发和振兴城市社区,推动城市街道和公园的改善[1]。而劳工部,则主要是执行联邦劳工法律,保护雇员的合法权益。在文化教育方面,教育部负责协调联邦的教育计划和政策,实施教育援助。20年前成立的退伍军人事务部,则主要是负责提高美国退伍军人的福利。而司法部,则负责向总统提供司法意见,管理联邦监狱,实施联邦刑事法律[6]。

2　“大部制”名副其实

在履行经济管理职能方面,美国财政部堪称核心部门。就总统组阁而言,国务卿、财政部长和国防部长是公认的最重要角色。作为总统的政策顾问,财政部长的主要职责是制定和拟定国内、国际金融、经济和税收政策,参与制定广泛的财政政策,管理国家债务,美国政府的金融代理人。一般来说,财政部长在总统内阁官员中居第二位,也是国际货币基金组织、国际复兴开发银行、美洲国家开发银行、亚洲国家开发银行的美方首脑。有意思的是,财政部不仅管辖着海关总署,酒、烟和火器局,还负责美国总统及其家属的保安工作(美国特勤局),这在世界各国可以说是绝无仅有的。

与财政部同样堪称大部的,还有美国商务部。拥有九大分支机构的美国商务部,集中了相当于中国七八个部门的职能,包括像中国商务部、发改委、国家知识产权局、国家工商总局商标局、中国气象局、国家质检总局、国家统计局等部门的职能。也就是说,从国内外贸易到旅游业,从海运管理到海洋资源的利用,从专利保护到商标管理,从人口普查到全国统计数字的发布,覆盖了美国经济生活的方方面面。

3　有专门的独立机构来辅佐

需要指出的是,美国内阁部的设置的独到之处,不仅在于大部制的高效率,还在于有大量独立机构的辅佐。美国有60多个独立行政机构和独立监管机构,其中独立行政机构像中央情报局、环境保护署、国家科学基金会、国家航空航天局、小企业管理局等,直接对总统负责,并且可以根据社会和经济发展的特殊需要灵活设定。而独立监管机构则通常负责某一具体类型的公共政策,由于其往往融合了行政、立法和司法的某些职能,显得比较超脱,也富有权威性。其中最著名的,有美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会、联邦通讯委员会、平等就业机会委员会等,雇员通常在3000人以内。

4　政府管理与时俱进,权力相互制约

美国的政府管理,也存在着与时俱进的问题,根据形势的变化,各部的工作重点也会有所调整。比如美国能源部的工作重点,在过去几十年里就随着国内外形势的变化而不断进行着调整。20世纪70年代末,其工作重心是能源开发和制定相关法律法规;到80年代,转为核武器的研发和生产;而冷战结束后,则转向了核武器的管理、防止核扩散、核设施环境的清理、能源效率与节能、能源可靠供应与运输等方面。

联邦政府与地方政府的密切合作并充分放权,也是一大特色。体现在交通管理方面,各州及基层的地方政府就拥有相当大的独立自主权。在公路交通方面,联邦政府设有统管各种公路、运输方式的交通部,而各州政府设有州交通厅,县、市、镇等地方政府中也有相应的交通主管部门。作为另一种形式的分工负责,联邦政府的各部,主要是制定行业政策和标准,并对执行情况进行监督,而地方政府则重在政策实施和细节管理,两者相得益彰。联邦政府尽可能远离纷繁复杂的事务,而将具体的服务性、事务性工作转移给私营企业、社会中介组织或地方政府,不仅提高了效率,也在一定程度上有效地杜绝了腐败。[8]

5　对我国大部制改革的启示

美国大部制的最大特点在于决策与执行分开,美国的大部主要负责制定政策,其政策由专门的机构来执行。而我国的大部既要制定政策又要具体执行政策,对各个省市的相关业务还要进行监督和领导,权力高度集中。我国已经正式启动了大部制改革,国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。这次的改革拉开了我国大部制改革序幕,今后几年内将分阶段完成行政机构的改革,美国的大部制改革的成功经验对我国的改革有着重要的启示和借鉴:

第一,继续转变政府职能。大部门的前提是“小政府”或“有限政府”。要使大部门制有效地运转,一个基本的前提是实现政府职能的根本转变,使政府从直接管理者的角色转变为规制者、监管者和服务者的角色。如果只是把一些职能相类似和相关联的部门组合在一起,事情没有减少,自然就需要相应的机构和人员承担某一职责,依附在机构中的权力和利益诱因仍然会随时发酵,合在一起的部门和机构,根据目前中国的国情,本文不主

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