雾霾治理中多元主体协作机制

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GEOGRAPHY雾霾治理中多元主体协作机制

陈春丽（北京航空航天大学人文社会科学学院，北京　100191）摘要：大气污染具有跨区域的特征，因而雾霾治理不仅需要政府运用政治权威进行管理和监督，还需要企业、公众、非政府组织的参与，多个主体突破地理、行政约束和法律法规的限制，从政府单一制管理向“政府—企业—公众—非政府组织”上下互动的多元环境治理模式转变。关键词：多元治理；政府；企业；公众；非政府组织

一、概念与背景研究者们提出了很多关于治理的定义，但最具影响力和权威性是全球治理委员会做出的解释。《我们的全球伙伴关系》研究报告中提出：治理是各种公共的或私人的机构、个人管理其共同事务的诸多方式的总和［１］。通过治理能够调和不同甚至是相互冲突的利益，并促使其进行持续性的联合行动。这其中包括使用正式的规则和制度对人们的行为产生结束，也包括作出符合人们意愿和利益诉求的非正式性安排。通过研分析不同学者对治理的解读，我们可以得出治理一词的基本解释：治理不仅仅意味着控制、引导和操控。在某个特定的环境内，依靠权威制定规则和制度对公众利益进行持续协调的过程。为保障公共权利和利益，利用权力引导和规范公众活动，达到维持正常社会秩序的目的。从政治学的角度出发，治理是社会各主体间的合作，这些主体包括国家和公民、政府和非政府组织、公共机构和私人机构［２］。合作可以是强制性的，也可以是自愿的。治理在处理社会事务，管理社会资源方面带有政治权威性，现时也是为了保证治理过程的高效、稳定、持续。雾霾是雾和霾的叠加，由特定的气候条件和人类相互作用行成，属于重污染天气。雾霾天气主要集中在我国中东部东北西北部及西南东南部地区，自２０１０年以来这些地区同时或相继出现大范围的雾霾污染。到２０１３年，雾霾天气影响到我国３０多个省份。东部地区的雾霾污染由其严重，很多城市ＰＭ２．５屡次爆表，而且持续天数越来越长，不断刷新历史纪录。２０１５年，北京雾霾天数达１７９天，重污染天数累计超过４６天。１２月，北京首次拉响了雾霾橙色预警，污染严重的东部和北部城市相继发布红色预警，有些地区的ＰＭ２．５值甚至达到了７００以上。严重的雾霾天气不仅影响了人们的正常生活，而且严重威胁到人民群众的生理和心理健康。雾霾问题影响的范围之大、时间之长，引起了社会的广泛关注。为为此国务院印发了《大气污染防治行动计划》，它强调了要坚持政府为主导，建立企业参与、市场驱动和公众监督的联防联控体制。在治理雾霾污染的过程中，由政府统筹，积聚社会各主体的力量，引导企业、非政府组织等多元行动主体的积极参与，实现对环境的有效治理。

二、国外雾霾污染防治对策雾霾污染在全球其它国家也出现过，经过多年的治理实践，这些国家已经积累了丰富的经验。（一）日趋完善的环境法律体系和有效的执法力度工业革命之后，英国经济高速发展，随之而来的环境问题却没有引起政府足够的重视。１９５２年１２月４日，英国发生了伦敦烟雾事件，这一天伦敦被浓雾笼罩，能见度只有几米。最后，此次事件共造成１．２万人死亡。事件发生后，英国政府逐渐开始重视环境保护工作，为控制污染制定了一系列行之有效的措施。１９５６年，推出了全球首部关于空气污染治理的法案《清洁空气法》，这部法案规定：关停污染严重的工厂、禁止使用多种燃料、提高工业烟囱的最低限高、冬季进行集中供暖、逐步实现居民生活天然气化等；１９６８年，针对各种排放废气的问题，英国政府出台了一系列防治大气污染的法案，提出根据空气质量划分管理区域，强制规定在一定的期限内排放必须达标，制定了明确的处罚措施，从而有效减少空气中的颗粒物和烟尘。１９７４年制定了《空气污染控制法案》，全面规定了空气、水、土地及噪音等的控制条款。公民可以向政府及相关部门提出申诉。２０世纪７０年代，伦敦空气的首要污染为交通污染，为了有效地控制污染，政府出台了一系列限制措施，鼓励公民选择公共交通和自行车出行、控制私家车数量、提高汽车尾气排放标准等。２０１０年，提出了有效减少可吸入颗粒物等空气污染的行动纲领，进一步提高伦敦的空气质量、努力消除空气污染对公民健康和日常生活的影响。通过不断的出台和修订与环境保护相关的法律法规，英国有效的控制了空气污染，成功实现了对雾霾的治理。由此可见，要想成功治理雾霾，需要一系列相适宜法律法规的保障。（二）运用经济手段推动污染治理法律手段是进行污染治理的根本方式，政府一直是治理的主导力量，通过使用法律手段来达到它的政治诉求。但是企业是逐利的，它们的活动对自然环境会造成重大的影响，而传统的企业理念一直是追求利润的最大化。这样，政府就必须制定经济刺激政策以引导或强制企业参与污染的治理。２０世纪７０年代以来，经济手段一直被英国政府视为控制环境污染问题的有效方式，也是保护生态环境和保持生态平衡的必要政策措施。比如通过征收交通拥堵费，改善城市交通状况，从而减少汽车尾气排放。除此之外，通过征收环境保护税、排污权交易等方法降低治理成本，提高环境治理的效率。为了提高企业在环境保护中的参与程度，英国政府提出了许多税收优惠政策，比如加速折旧、返还税收等。经济手段可以制约企业，减少其环境污染行为。通过经济干预，英国环境质量明显改善。（三）监控信息公开透明，政府和相关部门接受公众监督美国在１９９７年，首先提出将ＰＭ２．５纳入到全国空气质量指数，在其官方网站上会公布每天的ＰＭ２．５监测结果并对次日数据做出预测。民众可以通过手机来获取自已所属区域的ＰＭ２．５数值和其它与空气相关的监测数据。网站还会根据每天的大气情况为市民提出相应的锻炼建议。美国的空气质量分为三种：未达标、达标和虽然数据不足但可以被认为达标三种。其环境保护机构强制规定，如果一个区域的空气质量状况被列为未达标，该区域所在州及政府必须在３年内达标，并且公开治理结果，接受大众的监督。法国的环境与能源管理局和英国环保局也非常重视空气质量的实时通报，向公众提供空气质量信息，并把监测数据公布到网上。

三、雾霾治理中多元主体参与机制多元主体参与环境治理在中国来说是一种全新的决策和治理机制，即企业、公众、非政府组织（如环境ＮＧＯｓ）等社会各主体为了治理环境污染，共同讨论、共同协商、共同决策［３］。它们之间的关系互动，如图一所示：［４］从国外环境治理的过程中，环境治理一直是政府的重要职责，当环境污染的情况出现时，政府必须快速有效做出反应，对环境问题进行界定，评估环境问题对整个社会的影响，从而做出有效应对政策、法律法规，对公众、企业进行引导和规范。城市地理

102环境保护·ENVIRONMENTAL PROTECTION

在环境治理初期，治理过程只是封闭在政府等公共机构当中，缺少企业和公众的参与。企业的经济活动却一直都会对环境产生影响，所以在１９世纪７０年代，西方学者和国际组织认为，企业做为环境污染的直接参与者，应当承担相应的社会责任。西方政府采取一系列经济手段来限制污染企业的经济活动，减少对环境的破坏。２０世纪９０年代，西方政府开始采用参与式治理模式，从单一的政府主导转向政府、企业、公众多主体参与模式。积极动员社会力量，在明确政府职责的同时，也强调企业自身的责任，同时也保障了公众获取环境信息、有效参与环境决策、环境立法及环境司法活动的权利［５］。同时还可以提高公众的参与意识，有利于环境政策的执行，提高环境治理的效益。西方国家不断创新环境治理参与方式，比如公民陪审团、公民咨询委员会、共识会议、焦点小组等。 (一)加强区域政府间合作各区域间的大气污染问题是相互影响的，无法靠单个城市进行解决。各地区的环保部门之间缺少信息交流和管理上的协调；地区间的合作治理缺少制度约束，缺乏稳定性和长期性。这些弊端都不利于雾霾的防控与治理。从欧洲、美国等治理空气污染的经验中可以看出，空气污染的改善需要区域间进行协作。２０１３年９月１０日，国务院发布了《大气防治行动计划》指出雾霾治理需要打破行政界限，采取共同行动，坚持区域协作与属地管理相结合的新治理机制。十八界三中全会也强调我国要进行区域政府间的协作。在今年的北京ＡＰＥＣ会议期间，政府成立了京津冀及周边区域大气防治协作小组，对北京、天津、河北、山东四个省市做出部署，对这些地区进行分区域、分时段应急减排。自１１月１日开始，河北省２３００多家企业停产、２４００多处工地停止施工；北京市高污染企业中，有６９家企业停产，７２家企业限产；天津为配合行动部分地区停止供暖。北京、河北等地采取单双号限行政策，机关单位封存７０％的公车，北京市民放假６天等方法来保证空气质量达到良好水平。北京在ＡＰＥＣ会议期间出现了久违的晴天，虽然这些措施的可行性有待过商榷，但也突显出了政府间合作的重要性。要想建立有效的政府间合作机制，需要中央政府与地方政府的协作，也需要地区政府间的沟通协调。从纵向上说，中央政府要建立专门性的区域协调机构和执行机构；完善区域大气污染防治的政策法规，建立适应大气污染治理的管理体制，制定符合科学规律的空气质量和大气污染排放标准，加强对大气质量的分析、监测，实现雾霾治理数据的实时公开，做到信息的共享与沟通。转变对地方政府对大气治理的考核方式，完善发展成果考核评价体系；不断强化政府的主导作用，明确各行政部门的职责和作用，约束地方政府行为，行成科学合理的区域间政府利益分享和协作机制，保证中央政府的统一管理和地方政府的因地制宜。从横向上来说，地方政府要努力构建地区雾霾治理合作平台，协调好各方利益，建立空气污染和雾霾天气预警报告机制。（二）建立可行的治理参与制度环境参与是环境民主的一种体现，不仅强调政府的主导作用，还强调其它公共机构、企业、公众和非政府组织等的参与权利，吸纳他们的治理意见。在美国环境署的网站主页上，只要输入所在地区的邮政编码，就能查找到与空气质量相关的各种数据和信息，也能及时了解到当日主要污染物水平以及对人体健康的影响。我国环保部要求到２０１５年，所有地级以上城市都要实现ＰＭ２．５监测点的全覆盖。把监测的数据，及时在相关数据库和网站上公布，方便公众知晓空气质量的变化以及做好必要的防范。广大公众获得数据的同时，可以参与到环境治理的监督和治理中。同时，政府和公众的互动可以是多方式的，如环境热线网站、环境投诉热线、微博、微信等新媒体平台。建立和完善企业、公众参与议事制度，综合运用经济、法律和行政手段。我国环境治理各主体间的权利和责任没有得到明确，也缺少政府与企业、公共组织和公众互动规则和制度，整个体系不能得到有效的运转。我国许多投资项目受到民众抵制，不能得到很好的落实，就是政府信息不透明导致的。如厦门的ＰＸ事件和湖南平江县火电事件，因为政府没有做到信息的公开透明，造成公众对政府产生不信任，联合反对项目建设。　（三）创新政绩考核机制和问责机制从张焕波、马丽、李惠民和齐晔２００９年的对我国政府应对气候变化行为机制研究中可以发现，促使地方政府对气候变化做出相关反应的主要因素主要有三个：中央政府的重视和号召，政治升迁动机和经济利益［６］。地方政府以个人政绩为导向，可能会与公共利益的需求相偏离。地方政府会囿于局部利益，把重心放在如何快速地民展经济，而把保持可持续发展、环境保护等外部性问题归于中央政府。只有改变对地方政府的考核制度，才能促使地方政府把环境保护与可持续发展作为以后工作的重心。从长远上看，只有适时地转变对地方政府的考核制度才能有效地遏制地方政府盲目追求ＧＤＰ的高度增长，推动城市空气质量的不断改善。转变地方政府的发展观念、优化生产方式，促进产业结构调整。设定了考核标准之后，还要完善雾霾污染的问责制度，问责制度只有精确地落实到主要污染责任人和政府相关负责人，才能实现考核制度的效力。２０１３年１０月辽宁省出台的《辽宁省环境空气质量考核暂行办法》规定对监管不力的政府要进行相应地处罚。(四)动员社会力量１、公众权利的有效发挥是降低政府监管成本的最好方式。政府需要明确公众在环境治理中的作用，借助民众的力量，保障公民对环境的基本权利。使公民的环境知情权、环境监督权、环境参与表达权等能够得到行使。同时，公众也要明确自身参与环境保护与治理的责任。只有权利和责任都得到明确了，才能够创建具有长期性的政府—公众互动的良性环境治理模式。２、重视非政府组织的作用和力量。相对于政府来说，非政府组织在处理环境问题时，具有更大的灵活性。绿色和平组织、地球之友以及世界自然基金会等国际环境非政府组织利用自身专业性强的特点，通过科学研究和科学评估等活动，为政