房地产金融宏观审慎管理国际经验研究——管理篇

研究报告房地产金融宏观审慎管理国际经验研究——管理篇2008年国际金融危机表明，房价和房地产信贷是影响金融稳定的重要因素。

金融危机以来，主要经济体逐步建立起宏观审慎管理框架，并高度重视房地产金融调控。

国际经验表明，用于调控房地产市场的宏观审慎工具主要有：贷值比、债务收入比、房地产部门额外资本要求、房地产贷款风险权重、拨备要求等，其中前两个工具使用最为频繁。

一、国际金融机构的观点（一）国际货币基金组织（IMF）近年来IMF提出的管理房价的宏观审慎政策工具主要有7类：（1）贷值比（LTV），等同于首付比。

实践中，一些国家根据首套房、二套房，以及房屋价值等差别制定不同的LTV要求。

（2）债务收入比（DSTI），将房贷的还本付息额限制在家庭收入的一定比例之内。

在各国实践中，该工具也演化为贷款收入比、全部债务收入比等类似指标。

（3）部门资本要求，要求贷款机构对房地产贷款持有额外资本。

（4）部门风险权重，可以要求对包括房地产在内的特定部门贷款施加不同的风险权重。

（5）拨备要求，强制金融机构对房地产贷款提取更多准备金。

西班牙2000年最早建立动态拨备方法，最近在智利、哥伦比亚、秘鲁等国使用较多。

（6）流动性要求，要求银行持有更多的流动性资产，可抑制银行利用短期资金和批发融资来扩张信贷。

（7）针对外币贷款的特殊措施，主要在中东欧国家使用。

包括外汇贷款组合的限制以及其他限制措施（如对外币贷款要求更高的资本、更严格的首付比和债务收入比等）。

IMF统计了2000-2013年，59个经济体在调控房地产金融过程中使用宏观审慎政策工具的情况，见图1。

图1 主要宏观审慎工具的使用注：正数表示收紧房地产调控；负值表示放松房地产调控总体上，宏观审慎工具在抑制房价上涨和信贷增长方面比较有效，但也有细微差别。

如果使用现金购房，则抑制信贷增长的政策工具效果不大。

此外，在一些新兴经济体，建立住房融资体系和提供可负担住房仍是重要挑战。

（二）国际清算银行（BIS）2012年，BIS总结了调控房地产的主要措施，除道义劝告等一些柔性措施外，其他措施主要分为货币政策工具和宏观审慎工具。

货币政策工具有3类：（1）准备金要求。

（2）信贷增长限制，如限制年度（季度、月度）的信贷增速或规定罚金。

（3）流动性要求，如高质量流动性资产比率要求等。

宏观审慎工具主要有5类：（1）贷值比（LTV）。

（2）债务收入比（DSTI）。

（3）房地产贷款风险权重，除简单规定房地产贷款的风险权重外，也有规定对贷值比超过一定限额的贷款施加更高的风险权重。

（4）房地产贷款损失拨备。

（5）限制银行对房地产部门风险暴露。

BIS总结了全球60个经济体近20年使用政策工具调控房价和房地产信贷的具体情况，见表1。

表1 主要经济体控制房地产的政策工具使用情况亚太（13）中东欧（15）拉美（7）中东非洲（4）北美（2）西欧（19）全部（60）准备金150 221 87 6 7 52 523 信贷 4 7 0 0 0 3 14 流动性30 4 6 0 0 13 53 货币政策工具184 232 93 6 7 68 590 贷值比56 11 2 0 4 21 94 债务收入比20 12 1 1 2 9 45 风险权重14 19 5 3 0 9 50 损失拨备16 10 6 1 0 4 37 风险暴露11 8 0 0 0 1 20 审慎政策工具117 60 14 5 6 44 246 总计301 292 107 11 13 112 8362013年，BIS另一项研究表明，贷值比、债务收入比、对房地产部门的信贷限制等宏观审慎工具以及房地产相关税收对调控房价和房地产信贷的作用最为明显。

二、欧盟的主要做法由于房地产金融与金融稳定密切相关，欧盟主要由欧洲系统性风险委员会（ESRB）对房地产市场的风险进行监测，并制定政策措施。

ESRB根据住宅房地产和商业房地产不同的结构性特征，分别开展宏观审慎管理。

（一）针对住宅房地产的三类宏观审慎工具一是收入类工具，即与借款人收入相关的工具。

包括贷值比（LTI）、债务收入比（DSTI）、支付承受度要求、分期付款要求，并以敏感度测试作为补充。

主要目的在于降低信贷增速和杠杆率，抑制房价过快上涨；同时，通过降低家庭部门违约率来增强银行体系稳健性并维护金融稳定。

二是抵押品类工具，即与抵押品支持贷款相关的工具。

包括限定贷款成数最高值、分期付款要求。

此类工具通过提高借款人在面临压力或违约条件下的缓冲能力，降低风险发生的负面影响。

三是资本类工具，即与银行体系稳健性相关的工具。

包括涉及房地产行业的资本金要求等。

该类工具通过加强银行的损失吸收能力来降低风险产生后的负面影响。

同时，提高房地产类贷款的资本金要求，能够影响银行的风险承担行为，遏制信贷增长过快。

欧盟在面临信贷过快增长、房地产业杠杆率过高状况时，通常综合采用上述三类方式，通过不同渠道防范风险，以获得相辅相成的效果。

三类工具没有特定操作顺序，但作用范围略有差异。

在增强银行抗风险能力方面，资本类工具效果较好。

在逆周期管理方面，收入类和抵押品类工具效果较好；其中，在房地产市场上行期，收入类工具效果更好，而在市场下行期，抵押品类工具效果更佳。

此外，实践表明，第一类和第二类工具只能用于新增房地产抵押贷款，而第三类工具可同时用于存量和增量贷款。

此外，针对外汇贷款风险，ESRB微调了上述工具的使用力度。

宏观审慎工具的设计对其发挥作用至关重要。

例如，相关指标定义的详略程度、工具何时使用、如何使用、如何防止遗漏、如何防止政策规避、是否需要设定例外情况、如何规避副作用、一些指标应设定固定值还是应随时间变化、如何提高政策工具的及时性和前瞻性等，都需要政策制定者在设计和运用工具时充分考虑。

（二）调控商业房地产的宏观审慎工具针对商业房地产，ESRB也采用了与住宅房地产相似的三类宏观审慎工具。

但与住宅房地产不同，商业房地产有很大一部分融资通过非银行渠道获得；尤其是2008年国际金融危机后，欧洲商业银行纷纷去杠杆，商业房地产的股权融资比例显著上升，债务融资则从银行转到非银行类金融机构，包括保险公司、资产管理公司等。

鉴于目前很多宏观审慎工具，如资本金要求等，主要针对银行，因此，ESRB拟把其他金融机构（包括影子银行）纳入商业房地产宏观审慎管理范围。

ESRB顾问技术委员会（ATG）下设的“工具工作组”（IWG）拟考虑纳入新的工具，包括估值要求（Valuation Requirements）和借款人准入标准（Underwriting Standards）等，以降低顺周期性风险。

此外，针对商业房地产市场外国投资者较多的特点，政策制定者还将考虑相关宏观审慎政策工具的跨国外溢效应。

三、主要国家的做法（一）美国主要由央行消费者金融保护局制定相关政策2008年国际金融危机以后，美国通过《多德－弗兰克法案》，建立金融稳定监督委员会（FSOC），负责宏观审慎管理，维护金融稳定，并赋予了该委员会监测和处置与系统性金融风险相关的一系列重要权力。

2009年以来，美国房地产市场缓慢复苏，尚未达到造成系统性风险的程度，因此，FSOC目前没有出台房地产金融管理的相关宏观审慎管理措施。

根据《多德－弗兰克法案》，2011年，美国成立消费者金融保护局（CFPB），由其从行为监管的角度对房地产抵押贷款进行监管。

2013年，CFPB制定一系列的合格贷款标准，这些规定已于2014年生效。

合格抵押贷款标准主要包括：（1）借款人有足够的还款能力，要求银行严格评估借款人的收入能力和债务状况，一般要求借款人全部债务收入比不超过43%。

（2）合格贷款禁止以下还款安排：只支付利息、反向抵押贷款造成贷款本金余额增加、飘浮式付款（房贷的最后一笔还款数额远大于前期的分期偿付额）。

（3）房贷期限不超过30年。

（4）10万美元以上的贷款，房贷费用不超过贷款额的3%。

CFPB可以通过修改合格贷款标准来调控房地产市场。

2016年3月，CFPB放松了小银行对农村地区和偏远地区发放房贷时使用漂浮式付款方式的规定，有助于促进相关地区的房地产发展。

（二）加拿大主要由政府制定相关政策2012年，加拿大主要城市房价快速上涨，政府出台的措施主要有：（1）将房贷最长期限由30年降低到25年。

这意味着每个月还款更多，影响债务收入比。

（2）调整贷值比，由85%下调到80%。

（3）调整房产债务收入比。

信用评分在680分以上的贷款人，其房产债务收入比（GDS）上限由44%下降到39%。

此前，对信用评分在680分以下的，已经规定GDS不得超过35%。

GDS是指房产相关支出（房贷+房产税+采暖费等）与家庭年收入的比例。

加拿大还制定了总债务收入（TDS）的规定，TDS是指所有债务（房产相关支出+信用卡利息+汽车费用支出+其他贷款支出）与家庭年收入的比例，一般不超过40%。

（4）政府仅为房产价值100万加元以下的抵押贷款提供违约保险。

加拿大规定，如首付低于20%，则必须购买房贷违约保险，该规定可能影响高档房产交易。

（三）英国主要由央行金融政策委员会制定相关政策2012年，英国全面调整其金融监管框架，在央行内部设立金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管，设立审慎监管局（PRA）负责微观审慎监管；并设立独立的金融行为局（FCA）负责行为监管。

FPC的第一要务是维护金融稳定，有权根据巴塞尔协议III，制定资本要求规定（逆周期资本缓冲和特定部门资本要求），以及住房抵押贷款借款人准入标准等，由PRA和FCA具体执行。

FPC可使用的工具主要有：（1）要求PRA和FCA调整抵押贷款标准；（2）建议或直接命令PRA修改住房抵押贷款的资本要求和借款人准入标准；（3）调整金融机构逆周期资本缓冲要求；（4）调整抵押贷款的最长期限、贷值比、贷款收入比或债务收入比等。

2014年6月，FPC要求金融机构新增的住房抵押贷款中，贷款总额与年收入比超过 4.5倍的贷款总数占比不得超过15%；且要求金融机构评估如果央行政策利率升至3%以上，借款人的偿付能力情况。

（四）韩国主要由央行制定相关政策为应对1997年亚洲金融危机影响，韩国政府放宽公寓转让限制，央行实行低利率政策，这虽有利于经济复苏，但也助长了房价泡沫。

2000年1月至2005年6月，首尔等9个城市公寓的平均售价上涨2.8倍。

2005年，卢武铉政府出台多项限制性措施，除大幅提高房地产相关税收外，还规定了债务收入比（DSTI）和贷值比（LTV）的上限，如首尔的DSTI上限为50%；被认定为投机区域的LTV上限为40%，其他区域为50%-60%。

李明博政府上台后，下调了房地产税收，但保留了DSTI和LVT相关政策。

一般认为，DSTI和LTV政策有效遏制了韩国房价的快速上涨。

2008年国际金融危机以后，韩国房地产市场比较低迷，政府放松了LTV和DSTI的限制。