中国劳动保障报/2011年/3月/1日/第003版
声音・观察
中国社会保障改革与发展的总线路图
本报记者林晓洁
“中国社会保障改革与发展战略研究”，是在中央领导同志的直接关心以及人力资源和社会保障部、民政部、全国哲学社会科学规划办公室等的大力支持下，于2007年5月开始组织实施的社会保障研究重大战略项目。这项研究由中国人民大学郑功成教授担任总负责人，由数十位专家组成1个核心组和30多个子项目课题组进行有总有分的研究，先后有数百位学者和官员参与研讨。经过近4年的不懈努力，形成了4卷本的最终研究成果——《中国社会保障改革与发展战略》，描绘出我国社会保障到本世纪中叶的发展战略蓝图。
这是一份精心勾画的中国社会保障战略蓝图。
这是一个凝聚着数百位专家学者与各级官员智慧的结晶。
在这幅徐徐展开的蓝图里，我们看到了我国将迈向中国特色社会主义福利社会的美好未来。
“三步走”的循序渐进
中国社会保障改革与发展战略研究项目是一项立足于国家长远发展与人民福祉的国家战略研究项目。它主张我国社会保障制度的战略目标，是构建覆盖城乡居民，以缴费型保险为主体的社会保障体系，在解除城乡居民后顾之忧的同时，不断提高其生活质量及幸福感，切实维护个人的自由、平等与尊严，在新中国成立100周年也就是本世纪中叶迈进中国特色社会主义福利社会。
欲速则不达，中国特色社会主义福利社会不可能一蹴而就。中国社会保障改革与发展战略研究项目提出我国社会保障体系建设要按“三步走”发展战略进行。
第一阶段(2008年-2012年)，初步构建“两免除一解除”(通过综合性的社会救助制度免除人们的生存危机，通过医疗保障制度免除人们的疾病忧患，通过养老保障从制度上解除养老后顾之忧。)的基本保障制度支架(覆盖全民的社会救助、医疗保障与养老保险体系)；第二阶段(2013年-2020年)，实现整个社会保障体系全面定型、稳定发展；第三阶段(2021年-本世纪中叶)，全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会。
研究项目总负责人、中国人民大学郑功成教授介绍，提出“三步走”战略，主要有三个依据:一是从现实国情出发。我国处于社会主义初级阶段和地区、城乡之间发展不平衡的现实国情，决定了我国的社会保障体系建设必须从建立健全基本社会保障制度开始，经过整个社会保障体系全面定型、稳定发展的阶段，再进入高水平的社会主义福利社会。
二是满足城乡居民对社会保障的需求。基于城乡居民社会保障需求不断提高的现实，社会保障从雪中送炭发展到公平普惠是客观规律。
三是服从于国家宏观发展战略，与经济社会发展进程同步。提出到2020年实现整个社会保障体系全面定型、稳定发展，比较充分地满足城乡居民的社会保障需求，是与全面建设小康社会的目标相适应的。提出到本世纪中叶全方位地满足国民社会保障需求并迈进中国特色社会主义福利社会，服从并服务于我国在本世纪中叶达到中等发达国家水平，成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家这一战略目标。这个“三步走”战略指导着各个子项目的战略规划，从而在最终完成的各子报告中均有相应的体现。
“一体化”的高瞻远瞩
社会保障制度碎片化被广为诟病。因此，研究项目提出，我国养老保障制度改革与发展的宏观思路是:以解除所有国民老年后顾之忧、确保老年人生活质量为基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进、增量改革、新老分开”为改革的基本策略，通过将现有各种基本养老保障制度整合成职工
基本养老保险、公职人员基本养老保险、农民基本养老保险三大保险制度与老年津贴制度，同时维护家庭保障，发展职业性与商业性老年保障措施，最终建立起以缴费型养老保险制度为核心的多层次养老保障体系。
基本养老保险制度发展的脉络清晰可见。郑功成教授介绍，第一步(2008年-2012年前后)，应该尽快弥补城镇部分居民养老保险制度的缺失，基本实现农村养老保险在制度层面上的全覆盖，争取全面启动全国公职人员养老保险改革，并推进职工基本养老保险制度向全国统筹目标迈进，初步实现全民养老保险的制度目标。第二步(2013年-2020年前)，强力推进相关制度整合，促使“三险一贴”制度体系全面走向定型、稳定与可持续发展，同时缩小不同制度间的差距，实现人人较公平地享有养老金及相关服务。第三步(2021年-2049年)，将“三险”整合成全国统一的国民养老保险制度，并与老年津贴制度及相关服务一起，共同构成确保老年人生活质量的基本养老保障体系，最终实现人人享有体面的老年生活。
“一体化”的理念在医疗保障制度的规划中依然有所体现。“中国社会保障改革与发展战略研究”项目强调，我国医疗保障制度建设的目标应当是建立全国统一的国民健康保险。
因此，迈向这一战略目标的路径被依次划定:在将全体国民纳入不同医疗保障制度的基础上，通过将职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、农村居民合作医疗的三元制度整合成职工基本医疗保险、居民基本医疗保险二元制度，再由二元制度整合成区域型一元化国民医疗保险制度；从只考虑疾病医疗的保险扩展成同时考虑居民健康素质提升的健康保障，最终发展到全国统一的国民健康保险制度，确保人人享有充分的健康保障。
迈向全国统一的国民健康保险也需要经过三个阶段:第一阶段是在2012年前实现多元医疗保障制度覆盖全民的目标，同时积极推动城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗并轨；第二阶段是在2020年前建立区域型一元化国民医疗保险制度，，实现地市级或省级区域范围内的制度整合及待遇公平；第三阶段是在新中国成立100周年时，建成全国统一的国民健康保险制度，让全体国民享有充分的健康保障。当务之急是尽快统一城乡居民医疗保障的经办与监管体制，在提高公共投入的条件下早日实现两大制度的整合。
“多层次”的错落有致
面向贫困或低收入人口的社会救助制度是“大社会保障”范畴的题中应有之义。
中国社会保障改革与发展战略研究项目提出，我国现行的社会救助制度是以最低生活保障为核心的，近10年来设置了诸如医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助，但总体上仍然是一种城乡分割、项目分割的生存救助。随着我国经济社会发展水平的提高，依据社会保障体系建设总体目标，我国社会救助改革与发展的战略目标应当是从单项救助向综合型救助，从城乡分割救助向城乡一体化救助，从生存型救助向促进发展型救助，从维持温饱型救助向追求一定的生活质量型救助发展。
社会救助体系建设需要分步推进。第一阶段(2008年-2012年)只能从缩小不公平入手，以城乡一体的最低生活保障和自然灾害救助为支架，以急难救助等为重要内容，向城乡一体、覆盖全民、能够基本满足国民多种生活困难救助需求的综合型社会救助体系发展。在第二阶段(2013年-2020年)完善相关立法，在明晰中央与地方救助责任的条件下促使综合型社会救助体系全面定型，不断缩小城乡救助差距，使国民平等享有社会救助权。第三阶段(2021年-2049年)追求的是受助对象的人格平等与尊严，全体国民将在一个统一的综合型救助制度框架下免除生存危机，并获得有助于个人与家庭发展的更高水平的援助。
此外，社会福利也进入了社会保障战略蓝图的关注视野。中国社会保障改革与发展战略研究提出，由于人口老龄化的加速到来和家庭保障功能的持续弱化，以及老年人、残疾人、儿童、妇女等不同群体对社会福利需求的急剧增长，我国进入了不发展社会福利事业便会损害国民生活质量的新时期。因此，政府须进一步发挥主导作用，促使社会福利从照顾弱者向普惠全民转变。
在体系建设目标方面，我国的社会福利应以社区服务为基础，以政府主导、社会参与、受助
