我国环境保护的国际法律问题研究———以气候变化问题为例
关键词: 环境保护国际法气候变化科学发展观内容提要: 近年来,我国经济和社会发展迅速的同时,也带来了气候变化、资源能源短缺等严重的环境问题。这也引发了国际社会对我国和平发展的种种疑虑。以1992 年《气候变化框架公约》及其1997 年《京都议定书》为核心的气候变化国际法在是人类历史上首次以国际法的形式对特定国家的特定污染物排放量作出定量限制。我国虽然暂时不用承担温室气体限排义务,但未来的履约压力日渐增强。为了应对未来的挑战、实现和平发展,我国应当在国际层面和国内两个层面上采取积极的应对措施。我国和平发展所涉环境问题及其国际影响———以气候变化问题为例近年来,伴随着我国经济的迅速发展,气候变化、跨界污染、土地荒漠化、生物多样性锐减、危险物质激增、资源能源短缺等全球环境问题在我国也陆续出现,有些领域的问题甚至超过了全球平均水平。可以说,我国所面临的环境问题,对全球环境问题的演变及其解决都有着重要的影响。其中,以气候变化问题最为典型。长期以来,我国经济的增长方式主要是粗放型增长,靠大量投放原材料和能源来实现。随着工业化进程的加快以及经济全球化,我国成为世界自然资源消费大国的趋势不可阻挡。例如,我国消耗石油资源将大幅度增加,而国内石油产量缺口日渐加大,预计2020 年我国将有60 %的原油依靠进口。这一趋势对全球资源供给带来的压力是显而易见的。例如,如果我国延续西方工业化国家的发展道路,当我国人均汽车占有量和汽油消耗量达到美国的水平时,我国每天将消耗8 000万桶石油,而全球每天只生产6 400万桶石油。[ 1 ] 以消耗石油资源为基础的经济发展,一个重要的后果就是大量排放各类温室气体。从总量上看,我国CO2 排放量已位居世界第二,甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。1990 —2001 年,我国CO2 排放量净增8. 23 亿吨,占世界同期增加量的27 %;预计到2020 年,排放量要在2000 年的基础上增加1. 32 倍,这个增量要比全世界在1990 年到2001 年的总排放增量还要大。预测表明,到2025 年前后,我国的CO2 排放总量很可能超过美国,居世界第一位。[2 ]以上事实表明,我国传统的经济发展模式下,导致了我国面临着诸多环境问题。这些问题如果不能够得到及时有效的解决,不仅对我们自己是个巨大的风险,无助于我国的和平发展,而且还可能导致全球性环境问题的不断恶化。在此背景下,某些国家不能友好或者宽容地对待我国的和平发展,也就不难理解了。我国和平发展所涉环境问题的国际法调整 1 气候变化国际法的起源与发展全球气候变化是人类共同面临的重大
环境问题之一,也是20 世纪给21 世纪遗留下来的最大挑战之一。1990 年,第45 届联大通过了第45/212 号决议,决定建立政府间气候变化框架公约谈判委员会( INC) ,着手组织谈判工作。由于气候变化问题涉及各国的能源消费总量和效率问题,触及各国的重大经济、社会和环境利益,公约的谈判过程自始至终充满错综复杂的矛盾、斗争和妥协。最终,各方于1992 年5 月9 日就公约条文达成妥协。在巴西里约热内卢召开的1992 年联合国环境与发展大会上,154 个国家和欧共体签署了1992 年《气候变化框架公约》(以下简称为“《公约》”) 。《公约》于1994 年3 月21 日生效,迄今已经有184 个缔约方。《公约》虽然没有对各国限排温室气体规定具体的指标,但它是第一个由国际社会的全体成员参与谈判的国际条约,它以国际立法的形式承认气候变化是一个严重的威胁,为今后采取国际行动奠定了广泛的基础。由于存在科学不确定性以及谈判中各国间存在着错综复杂的利益关系《, 公约》只是一个框架性的国际法律文件。
[3 ]《公约》只是原则性地规定附件1 所列缔约方(即发达国家和经济转型国家) 有率先削减温室气体排放的义务;但它没有规定具体的限排指标和时间表,而是留待日后的附件、议定书或其他方式予以充实和细化。此后,各缔约方代表在1997 年《公约》第 3 次缔约方大会期间签署了具有里程碑意义的《京都议定书》(以下简称为“《议定书》”) 。《议定书》改变了《气候变化框架公约》中只对温室气体排放进行定性限制的做法,对发达国家温室气体排放量作出了具有法律约束力的定量限制,要求它们在2012 年的温室气体排放量与1990 年排放水平相比平均要减少5. 2 % ,而发展中国家不承担限排义务。这也是人类历史上首次以国际法的形式对特定国家的特定污染物排放量作出定量限制。2005 年2 月16 日《, 议定书》成为具有约束效力的国际法。 2 气候变化国际法的主要内容《公约》及其《议定书》,构成了气候变化国际法的核心。《公约》及其《议定书》为气候变化问题规定了许多具体的原则和制度。这些原则和制度集中体现以下了几个方面的特点:(1) 重申气候变化问题上的国家主权原则,但进行一定的限制。在《公约》的谈判过程中,关于气候变化的国际法律地位,发展中国家与发达国家之间基本上存在着“国家主权管辖事项”和“人类共同遗产”两种截然对立的主张。
[4 ] 总体上,发展中国家主张各国享有自然资源永久主权,它们可以按照自己的环境与发展政策开发和利用自己的自然资源和能源,气候变化及其不利影响属于各国国内管辖事项,本国的经济发展不应当受到温室气体限排的制约。而发达国家则希望摒弃发展中国家主权原则的主张,将全球气候变化宣布为“人类共同遗产”,这样国际社会就可以合法地对一国与气候变化有关的活动进行干预了。谈判中,经过反
复磋商和妥协,各国最终一致同意使用“人类共同关切之事项”( mon concernofhumankind) 一词。[ 5 ]“人类共同关切之事项”是国际法的新概念,是《公约》及其《议定书》在国际法上的一项重要贡献,其基本内涵是实现保护人类共同利益与行使国家主权之间的协调。与“人类共同遗产”概念不同,对于处于一国管辖范围内的大气层和影响大气层的温室气体排放活动“, 人类共同关切之事项”概念尊重各国的主权,并不寻求使有关资源或活动本身“公共化”或“国际化”。[6 ] 为此,《公约》首先在序言中重申“各国根据《联合国宪章》和国际法原则,拥有主权权利按自己的环境和发展政策开发自己的资源”后,随即又强调“在应付气候变化的国际合作中的国家主权原则”。[ 7 ] 但与此同时《, 公约》也对发展中国家所坚持的自然资源永久主权原则进行了一定的限定。也就是说《, 公约》依然承认各国对国际社会共同关注的活动或资源依然享有主权,但由于共同关切事项对国际社会具有根本重要性,各国也同时负有为了人类共同利益对这些活动和资源进行管理和保护的义务。这也得到国际习惯法的支持。1992 年《里约宣言》第2 条原则承认“各国有按自己的环境与发展政策开发自己资源的主权”,但同时明确了与国家自然资源永久主权相对应的义务———“有责任保证在他们管辖或控制之内的活动,不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境”。这项原则后来被公认为是对国际习惯法规则的权威表述。《公约》秉承了这一思想,在序言中采取了与《里约宣言》第2 条原则完全相同的表述,以强调各国对共同关切事项的国际义务。(2) 在气候变化及其解决的国家责任上强调实质公平。在控制气候变化、削减CO2 等温室气体的责任问题上,由于地球生态系统的整体性和导致气候变化的各种不同因素,各国对保护气候资源负有共同但是又有区别的责任。这就是国际环境法上著名的“共同但有区别的责任”(mon but differentiated responsibilities) 。该原则包括两个相互关联的内容,即共同的责任和有区别的责任。这两种责任的重心分别置于发展中国家和发达国家。首先,共同责任要求发展中国家不应以经济发展水平低、科学技术落后、专业人员匮乏等为由,逃避、推脱自己应当承担的保护全球环境的责任。这是因为,人类“只有一个地球”,为了保护全球性的气候资源,仅靠少数几个发达国家的努力是无法奏效的,发展中国家的参与对国际控制气候变化的成功是必不可少的;况且全球变暖对发展中国家同样有不利的影响,其对发展中国家所造成的损害往往比对发达国家造成的损害更为严重。因此,发展中国家应当与发达国家一道承担起控制全球变暖的共同责任。不过,共同责任并不意味着发展中国家与发达国家责任上的“平均主义”。换句话说,发达国家富有的经济是建立在对世界能源资源和大气温室
