公共产品理论制度创新

公共产品理论制度创新
一、公共产品理论与对外劳务合作
公共产品理论是宏观经济学的基本理论，也是正确处理政府与市场关
系、政府职能转变、构建公共财政和实现公共服务市场化的理论基础。
该理论对重新认识和定位我国对外劳务合作的业务性质具有重要的指
导意义。

作为一种系统理论，公共产品理论起源于19世纪80年代，是为适应
国家干预经济而确立的。它从理论上阐明了政府行为与市场经济活动
的一体化。所谓公共产品，是指在消费上不具有国际经济合作2009年
第7期竞争性和排他性的产品和服务。美国著名经济学家萨缪尔森对
公共产品的经典定义是：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人
对该产品消费的减少。公共产品具备非竞争性和非排他性的特征。

一般来讲，公共产品是由政府或公共机构提供的，政府承担费用。相
对而言，私人产品则是指企业或居民通过市场提供的产品和服务，需
要由消费者自己付费。介于公共产品和私人产品之间的产品和服务，
则属于准公共产品。准公共产品不完全具备非竞争性和非排他性的特
性，或者说具有有限的非竞争性或有限的非排他性特征。如高等教育
虽然在消费上具有非竞争性，但却可以轻易地做到排他。

在理论上，准公共产品的供给应当采取政府和市场分担的原则。政府
可以通过多种组织形式，利用市场资源配置和企业的经营技术优势，
有效地生产和提供准公共产品，兼顾公平与效率。

基于上述理论，笔者认为，我国的对外劳务合作具备准公共产品的特
性。

首先，对外劳务合作是政府特许经营的行业，具有不完全竞争的特点。
我国《对外劳务合作经营资格管理办法》规定，对外劳务合作是指符
合本办法规定的境内企业法人与国(境)外允许招收或雇佣外籍劳务人
员的公司、中介机构或私人雇主签订合同，并按合同约定的条件有组
织地招聘、选拔、派遣我国公民到国(境)外为外方雇主提供劳务服务
并进行管理的经济活动。对外劳务合作涉及国家形象和劳务人员的切
身利益，是一项政策性很强的社会工作，不同于一般的经营活动。从
事对外劳务合作的企业必须经过商务部许可，取得对外劳务合作经营
资格。

其次，开展对外劳务合作的社会效益远远大于其经济效益，具有明显
的外部正效应(外部经济)。我国的对外劳务合作是一项利国利民的事
业，经营公司开发国际市场固然需要进行成本补偿并取得一定的回报，
但不得以追求利润最大化为目标。为减轻劳务人员负担，政府往往采
取限制收费的办法以规范公司的经营行为。这种收入补偿模式近似于
水、电、气等公共事业的经营模式，其产品服务具有明显的准公共产
品特性。

第三，对外劳务合作具有有限的非竞争性或有限的非排他性。尽管政
府主管部门和行业协会在不断扩大外派劳务培训基地的建设，让更多
符合条件的人有机会参与外派劳务的选拔，以体现公平原则。但是，
由于我国人口众多，出国渠道狭窄，对外劳务合作只能做到有限的非
竞争性，同时通过收费适当排他。在兼顾公平的同时，更多地借助市
场有效地配置稀缺资源，鼓励经营公司开拓国际市场，为更多的人提
供出国工作机会。

将对外劳务合作视同准公共产品，既可以降低公共财政的支出规模，
又能提高公众的满意度。

总之，既然政府反对外派劳务演化为私人产品，又担心公共资源的滥
用，那么，将其视作准公共产品，通过多种组织形式保障供给，满足
社会需求，无疑是一种合理的选择。公共机构介入外派劳务便有了充
分的理论依据。

二、公共机构和经营公司业务运作的差异
按照政府规定，运作外派劳务的公共机构必须具备商务部规定的七项
条件。由于公共机构是非营利性服务机构，其经费来源主要是财政拨
款。因此，外派劳务业务运作的各个环节与经营公司明显不同。这里
以韩国雇佣许可制劳务的运作做比较。

(一)合同主体和履约责任
公共机构主要是执行政府之间签署的劳务合作协定，一般不单独对外
签约，由政府承担履约责任。而经营公司作为法人，需要与国外机构
签订外派劳务合同，独立承担履约责任。

(二)人员选拔
公共机构进行劳务人员的选拔，一般采取公平、公开和透明的方式，
地方公共机构直接面向所在行政辖区的劳务人员，选拔多采取公开考
试的方式。经营公司由于招收规模、范围和地理位置所限，大部分采
取外包的办法，委托招收，很难做到公开、公正和透明。

(三)教育培训
为提高劳务人员的外语水平和劳动技能，政府安排专项资金用于劳务
人员的出国教育和技能培训，公共机构向劳务人员提供的培训是免费
的。经营公司组织的出国教育和技能培训只能由劳务人员自己付费。

(四)出国费用
由于公共机构是指财政拨款在50％以上的非营利机构，在当地直接招
收劳务人员，没有中间层次，劳务人员出国基本上是免费的，只需要
承担考试、体检、办照、签证和机票等个人费用。经营公司是自负盈
亏的经济实体，追逐利润是其主要目的。虽然政府一再要求经营公司
不得超过国家规定的标准收费，但在出国机会稀缺的情况下，高额收
费屡禁不止，加上委托招收、层层加价，劳务人员苦不堪言。

(五)境外管理
境外管理是我国对外劳务合作的重要内容。地方公共机构必须派人对
劳务人员进行日常管理，及时处理劳务纠纷和突发事件，管理费用和
风险备用金由地方财政承担。同样，商务部要求经营公司在境外设立
机构，管理所派出的劳务人员，其管理费用和备用金必须由公司承担。

三、公共机构介入给外派劳务带来新的突破
我国的对外劳务合作源于计划经济年代的工程承包。尽管经过了二十
多年的发展，但存在于一些体制上和制度上的弊端仍难以克服，尤其
在当前世界金融危机的冲击下，境外劳务纠纷更是层出不穷。因此，
我国对外劳务合作事业要想做大做强，根本出路在于制度创新，通过
制度安排，促进多种对外劳务合作方式的多元化。公共机构的介入必
将冲击原有的劳务运作模式，给整个行业的成长带来新的生机和活力。

(一)打破传统格局，拓宽外派渠道
我国对外劳务合作行业的主体是商务部许可的经营公司，截至2008
年底，经营公司已达到603家。这些经营主体大部分是原有的国有企
业和国有企业改制后的股份制企业，经营机制比较僵化。即使是2005
年之后取得经营资格的民营企业，基本上也都是原来为经营公司招收
劳务的中介：由于认识上的局限，这些企业基本上是按照私人产品的
模式运作外派业务的，与准公共产品的要求相去甚远。公共机构的介
入，打破了经营公司的垄断格局，拓宽了外派渠道，其非营利性的运
作方式将对规范行业的经营行为起到示范效应。

(二)简化招收程序，提高工作效率
从业务流程来看，经营公司从国外拿到订单后，需要按照条件到劳务
培训基地招收和培训劳务人员，其派遣业务和外贸企业类似，实际上
具有中介服务性质。由于劳动力商品的特殊性，劳务选拔中间环节较
多，责任不清，出现问题相互推诿，影响服务质量和工作效率。而地
方公共机构执行的是政府合作项目，自身拥有当地劳务资源，没有中
间环节，直接招收、直接派遣，运营效率大大提高。

(三)地方财政补贴，减轻劳务负担
降低收费标准，减轻劳务人员负担一直是我国政府主管部门所致力的
目标。作为非营利性机构，公共机构利用公共资源，为劳务人员提供
公平的出国机会，符合准公共产品的特性。商务部要求地方公共机构
的财政拨款必须在50％以上，必须按照规定的标准和程序收费，这就
使得公共机构介入外派业务后，劳务人员的出国费用大大降低。目前，
公共机构运作的韩国雇佣许可制劳务的收费标准只有4980元。过去，
虽然政府也要求，经营公司对韩国劳务的收费不得超过2.5万元，但
劳务人员实际缴纳的费用都在五六万元。公共机构介入派遣业务后，
外派劳务行业的高额收费问题将会得到有效遏制。

(四)借助政府公信，提高合作信誉
国际劳务合作涉及公民出入境、非法滞留和跨国移民等敏感问题。作
为企业，经营公司追求利润最大化的经营目的导致其信誉是有限的。
而公共机构运作业务的前提是政府以国家的名义对外履约，其国际地
位和声誉是任何经营公司无法比拟的，这就为外派劳务的规模经营创
造了有利条件。我国四家公共机构首批组织劳务人员参加韩国外派，
就有7232人被录用，过去几十家经营公司一年才派出四五千人。

(五)扩大公共服务，增强社会责任
由于对外劳务合作能够有效缓解我国就业压力，增加外汇收入，促进
地方经济发展，快速实现脱贫致富，外部经济效应十分明显。因此，
行业主体应当具有强烈的社会责任感。公共机构通过公共服务形式，
为更多的人提供更为广泛的社会服务，有利于改善中国外派劳务的行
业形象，增进劳务输入国的理解，引导经营公司增强公众责任意识。

作为一种制度安排，公共机构运作外派劳务业务减低了交易成本，具
有明显的优越性，因而是一种更为合理的派遣制度。正如商务部副部
长陈健所言，我国现行的劳务派遣办法已有二十多年的历史，难免会
出现一些问题，存在着根本性改革的必要。国内劳务选派体制以及外
派形式都有必要改进。公共机构介入外派劳务是一种有益的探索，它
将促进我国对外劳务合作的制度创新。
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