论公共服务领域商业贿赂的特点与治理对策

1 论公共服务领域商业贿赂的特点与治理策略 傅 小 随

公共服务领域的商业贿赂较之纯粹商业企业之间的相互贿赂行为对社会公平具有更大的破坏性，因为它不仅损害了市场规则的公平性，增加了交易成本，败坏了商业道德和市场秩序，更直接腐蚀了公职人员和公共服务体制，侵害了公众的普遍利益，使得治理难度更大，损失难以挽回。因此，公共服务领域的商业贿赂应该成为打击商业贿赂工作的重点。综合治理的思路既要依照《刑法》和其他法律对商业企业的行贿行为予以打击，更要从严肃党纪政纪的角度加大反腐保廉工作力度，对公共服务机构和人员的受贿现象予以遏制。 一、公共服务领域商业贿赂的主要特点 商业贿赂虽然是商业领域的腐败现象，但它其中不小的一部分已经延伸到公共服务领域中来，形成对社会公平和公共服务体制的严重损害。由于存在着对服务项目和各种硬件产品的大量不间断采购，教育、医疗卫生、科研和文化艺术等公共服务部门和商业的关系极其密切。这些公共服务领域的采购行为在一些方面具有更优于商业对商业间交易的特点，包括采购的长期性和持续性、大量性、资金支付和信誉的保障性，特别是对价格变动的不敏感性等，使得公共服务机构成为各商业企业竞相争夺的供应对象。在这种情况下，商业企业对公共服务机构和人员的贿赂非常容易发生，严重影响到公共服务机构和公职人员队伍的廉洁性，是反腐败工作的一个特殊领域。 2

其特殊性在于，与一般商业贿赂相比，公共服务领域商业贿赂具有几个鲜明特点。第一个特点是范围广。这是因为当今世界各个国家的公共服务领域都是众多生产和服务企业的大客户。如美国这样的国家包括最先进的军火也都由私人商业企业生产和提供。即使如中国这样过去一直习惯于公共机构自已生产和自成服务体系的国家，现在也越来越多地开放公共服务的空间，从商业企业采购所需要的产品和服务。随着政府公共服务职能的加强和管理体制更多地朝着服务决策与服务提供分开的方式发展，专门面向公共服务领域的商业机会大量增长。原来大量由政府自身专门提供的公共服务项目或政府自己组织生产的公共服务产品，现在也面向商业企业采购。除了教育、医疗卫生、科研和文化艺术等普通公共服务之外，城市建设与管理、公共安全、社会福利、政府机关内部服务甚至部分的军用器材物质等大量的可以商业替代的项目也都逐渐向商业企业开放，趋势越来越明显。所以，在这些领域发生商业贿赂的机会也在大量增加。在以药养医的体制下，医生利用开处方的职务便利，以各种名义非法收受医药产品销售方财物，为医药产品销售方谋取利益，以及教师利用教学活动的职务便利，以各种名义非法收受物品销售方财物，为物品销售方谋取利益的，都属于这种类型的商业贿赂。虽然他们是以非国家工作人员受贿罪定罪处罚的，但属于公共服务领域的商业贿赂范围。 公共服务领域商业贿赂的第二个特点是花样多，增加了界定和查办的难度。由于公职人员的受贿犯罪是社会皆知、皆恨的常识，法律纪律限制性强，公职人员为保自己的终身职业也特别谨慎。所以，赤 3

裸裸贿赂钱物的方式开始相对减少，公共服务领域的商业贿赂往往采取多种间接方式进行。相比于默认式的商业对商业间的回扣等形式的贿赂，只有多种曲折或者变相的形式才能使受贿者产生安全感，增加自我安慰的侥幸性，减轻其心理上的犯罪感。

公共服务领域商业贿赂的第三个特点是隐蔽性强。行贿者深知向公职人员行贿面临着法律上更大更多的危险性，所以往往采用更加隐匿的途径，既让受贿者得到利益，以达成自己的目的，又最大限度保障免于查处，手段包括洗白、向亲属转移或者采取证券、房产等形式行贿。2008年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》更是明确指出，近年来，随着贿赂犯罪由权钱交易发展到权利交易、权色交易，用提供无偿劳务、免费旅游等财物以外的财产性利益以及晋职招工、调动工作、迁移户口等非财产性利益进行贿赂的案件频繁发生①，还有一些则是向留学国外的公职人员子女支付学费、替公职人员家属支付住院治疗等费用、提供加油卡、购物卡和各种会所消费卡等。这说明，公共服务领域商业贿赂形式正变得越来越复杂，隐蔽性越来越强，从而大大增加了查处难度。 公共服务领域商业贿赂的另一个突出特点是集体受贿。有的地方是小范围内领导班子集体受贿，相互订立攻守同盟，对上对下和对外保密。有的地方则是整个单位从上到下整体性受贿，利益人人均沾，以此封住所有人的口，并形成法不责众的局面，客观上对执纪执法造成要挟。更有的地方则实行由领导班子集体决策、共同推行的系统性 4

受贿，比如本地教育或者医疗卫生系统全面受贿。近年来一些地方查处的一些类似窝案已经揭示了这种将吃回扣受贿当作公开秘密的令人震惊的腐败现象。例如2011年浙江省永康市查处的一起教育系统特大腐败窝(串)案，全市教育系统共有33人受到党政纪处分，在任校长就有27人，受贿情节包括调动工作受贿和工程项目受贿等②③。在教育对配套服务不断增加的情况下，食品配送商、教学设备和学习资料供应商、建筑承包商等商家竞相采用各种手段向教育部门领导和主管人员行贿，争夺市场机会，形成教育公共服务领域的商业贿赂案件。 由于这些特点，加上一些公共服务部门因害怕家丑外扬偏袒保护受贿人员等原因，公共服务领域商业贿赂虽然大量存在，但被查处的数量却偏少。这是打击商业贿赂值得高度关注的一个问题。 二、公共服务领域商业贿赂的治理难度 公共服务领域商业贿赂由于其与公共权力的运用紧密相关，所以其带来的社会后果更严重、危害更大，治理难度也相应加大。 首先，公共服务领域商业贿赂不仅如商业对商业式的交易过程中的贿赂行为一样破坏市场秩序和公平交易规则，败坏社会风气和导致劣币驱逐良币的反向激励后果，而且其危害更进一层，这就是它能够直接和持续性地腐蚀社会公平。公共服务部门一般都涉及到不同种类和不同层级公共权力的运用，包括公共事务管理权力、公共财权的运用等。公共权力的本性是公共性和公正性，它的结果就应该是维护和促进社会公平。掌握公共权力的公职人员在和商业企业的业务往来中 5

收受贿赂，必然造成公共权力的倾斜而非公正运用，例如使用公共财力购买质次价高的服务或产品，并将诚信企业排挤在公共服务提供过程之外等。特别是那些提供保底线、均等化的基本公共服务的参与企业，如果因为行贿而中标或得到订单，那么他们的产品或服务在质量和数量上的以次充好甚至以假乱真，就必然给生活在底层而特别需要优质政府公共服务的普通群众带来生命财产上的损害。“豆腐渣”防洪堤坝、错字连篇的盗版教辅书、医疗垃圾回收再造的输液管和针头等等就是典型表现。在这个过程中，公众的利益受到损害，少数不良企业的经营者则因为行贿而得到不当利益，某种意义上说是对公共利益的侵占。商业竞争的天平因贿赂而失衡，公共权力的运用也因贿赂而失衡，双重失衡使其危害更加一等。 其次，公共服务领域的商业贿赂造成对公职人员队伍的巨大腐蚀，因此而动摇了公众对执政党、国家政府和社会公平的信念，引起一系列复杂社会矛盾纠纷，对和谐社会构建造成严重负面后果。公职人员的腐败除了具有一般经济意义上的破坏性之外，更具有对社会信心的沉重打击作用。人们一旦失去公平社会的信心，其后果就难以轻易消除。 再次，公共服务领域的商业贿赂往往造成国家重大财产损失和恶性安全事故，引发社会动荡。因在重大基础设施建设中的商业贿赂而使公共交通工具、大型桥梁、骨干道路、防洪设施、防火设施、学校、医院等重要公共场所出现严重质量问题而引起突发事故，其损失难以用金钱计算。汶川大地震中倒塌严重的学校、某市市区立交桥的突然 6

断裂、长江防护堤中的劣质工段等都属于这种情况。在重大生命财产损失之外，政府的形象和能力在一次次被毁坏，形成难以平复的公众精神创伤。而这一切的背后，仅仅是因为少数工程承包商企图得到一点利益，经手的公职人员企图得到一点“好处费”。这就是商业贿赂的巨大危害性。 除了危害更大，公共服务领域商业贿赂还有一个特点就是治理更难。一方面，国家在这个领域的法律法规是相当健全的，党纪国法也早已形成了一个庞大的体系，轰轰烈烈的专门打击行动也发起过多次。但另一方面，与之形成对照的是，公共服务领域的商业贿赂依然相当普遍、相当严重，甚至也和商业与商业间的贿赂行为一样成了一种心照不宣和默认式的“潜规则”。虽然政府集中采购的体制和办法已经实施多年，但发生在政府采购过程中的商业贿赂案件却仍然不在少数，主管政府采购的官员落马的情况也时有耳闻。这恰恰说明了公共服务领域商业贿赂的治理难度。 仔细分析可见，基本原因有两个。一是行政性垄断的范围过大，政府控制的经济资源过多，有人估算过大约占整个社会财富的四分之三。这使得寻租的空间巨大。在那些政府机构或者政府的企业掌握着上游资源的行业里，下游民营企业往往需要通过商业贿赂获得承接经营的机会和权利。这是公共服务领域商业贿赂发生的一大原因。与此相应，政府公务消费支出过大，三公消费一直深不见底，也使得与之相关的采买行为普遍存在，商业贿赂机会众多。连机关事业单位的司机都可以轻易参与其中，获得利益。他们在选择加油站和修车点、洗 7

车点和采购配件的过程中，都有机会共沾这种小而多的商业贿赂利益。 二是公共服务领域的商业贿赂因为牵涉到公共权力的运用而面临查处的阻力巨大。即便是一个最小的商业贿赂事件也会因为涉及到公职人员所在单位的名声、可能影响到单位领导人的官位而自然而然受到阻拦和消解。结果往往以单位内部处理甚至掩饰一下而不了了之。大型恶性公共服务商业贿赂案件也常见部门领导甚至当地党政领导人的遮掩或者阻挡查处，正是这种状况的一种表现。 三，公共服务领域商业贿赂的治理思路 鉴于以上特点和情况，打击商业贿赂行动应当重点打击公共服务领域的商业贿赂。选择这个领域作为重点，除了上述原因之外，还因为从打击行动追求的目标上来看，其效果会更好，意义会更大。 一是这个领域的打击行动具有风向标或者说示范的效应。同样是打击商业贿赂，依法处理一宗商业与商业间的贿赂行为，其执法效果远远不如查处一宗公共服务领域的商业贿赂案件更有警示作用。这样的案件更容易激起商业界的高度关注，警示参与公共服务提供的企业约束自己的行为，去通过公正的渠道以优质优价取得公共服务提供方面的订单，而不要以违法方式巧取豪夺商业机会，否则将必然面临法律的惩处。 二是这个领域的打击行动具有多面效应，即一方面在商业领域产生执法效果，另一方面在公共服务领域产生反腐倡廉的教育示范作用，同时还能够通过打击行动的案例提振公众对政府管理的信心，产