中国环境影响评价法规存在的不足及完善建议
论文摘要：环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进我国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题提出了相应的对策和建议。一、国内外环境影响评价制度的发展状况
环境影响评价又称环境影响分析, 它是指对建设项目、区域开发计划及国家政策实施后可能对环境造成影响进行的预测和评估。目前, 多数国家的环境影响评价是以建设项目和开发活动为重点, 即所谓第一代环境影响评价。近年来,一些发达国家在以项目为核心的传统环境影响评价基础上, 逐步将评价范围扩展和提高到计划、规划和政策层次, 又称第二代环境评价, 其主要特点之一就是在环境影响评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。
(1) 公众参与环境影响评价在国外的发展状况
加拿大早在1992年制定的加拿大环境评价法前言部分就规定: 加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价, 并提供环境评价所依据的基础材料, 把确保公众有机会参与环境评价程序作为环境评价法的目的之一。在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。
1997 年日本制定的 环境影响评价法也规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序, 其中第18 条第1 项规定从保护环境的角度出发, 凡是对相关环境影响评价报告
(EIS) 草案有意见的人, 在第16 条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内, 可以以文件的方式给项目发起人明确其意见。
俄罗斯联邦环境和自然资源保护部于1994 年7 月18 日公布的 俄罗斯联邦环境影响评价条例虽然内容不多, 但第五部分对公众参与环境影响评价的公众听证程序作了明确规定。
一些国际性宣言、公约也对公众参与环境影响作了规定。
(2) 公众参与环境影响评价在中国的发展状况
公众参与环境影响评制度在我国起步较晚, 2003 年9 月1 日开始实施的 中华人民共和国环境影
响评价法 对原来环境影响评价制度的适用范围、救济程序、法律责任制度、跟踪评价和建设单位的环境影响评价制度等方面的立法都有重大突破。该法明确了公众参与在环境影响评价的地位和作用。该法对公众参与的主体、范围、方式, 对公众意见的处理等均作了明确的规定。2006 年3 月18 日起施行的国家环保总局颁布的 环境影响评价公众参与暂行办法 , 将公众参与环境影响评价的地位进一步确定下来, 将环境影响评价中公众参与的重要性提高到一个新的高度。
二、我国环境影响评价制度中存在的不足
环境影响评价制度是“预防为主”原则的体现，是对传统发展模式和决策方式的改革，是保证社会持续发展，健全环境方面的管理制度，加强建设项目管理，防止新污染，维护生态平衡的有效措施，是现代环境法的主要内容，对于预防新的污染源出现有极为重要的意义。虽然我国在环境影响制度建设方面已经作了大量的工作，并且出台了《环境影响评价法》，但是从我国环境影响评价制度的实施情况来看，我国的环境影响评价制度还存在很多值得改进的地方，具体论述如下：
（1）环评中的公众参与机制的不健全。公众参与环评的范围不够广泛，公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少，公众意见的反馈机制不健全，公众参与的救济和相关单位的法律责任规定不明确。公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国环境影响评价制度从产生直到1996年，公众参与在一些重大的环境立法中都没有体现，这也是造成我国环保领域有法不依、执法不严的原因之一。近年来，我国在重大项目的环境影响评价中虽实行了公众参与机制，但广度、深度不够，且多
数由公众不能积极、主动地表达自己的环境权益要求；公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制过程中进行，而在政府审批决策时，很少组织听证会等形式的公众参与。《环境影响评价法》对公众参与的规定较之于以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参与等依然缺少具体规定。
（2）环评中的信息公开制度不够健全。2002年的《环评法》虽规定了公众参与，但对环境信息公开的规定却几乎是一片空白，这严重制约了公众对环评的实际参与。公众参与环评的前提是对环境信息的掌握，公众只有在获取充分、准确、及时的环境信息时，方能作出有意义的意见表达，否则对环评过程的参与就不会取得预期的效果。
（3）环境评价的审批不健全。规划未经环评就通过审批的违法现象突出，建设项目违法开工处理不到位，处罚力度较轻。按照《环评法》要求，项目未经审批擅自开工建设，环保部门应首先责令停止建设，方可限期补办手续。但是由于人力、物力以及地方干预等各种方面的原因，这一点很难做到。同时，对建设项目违法开工的处罚，往往注重的不是责令项目停止建设，而是几万元或几十万元的罚款，罚款一交，审批补办，违背了真正执行法律的本意。
(4)环境影响评价的范围过窄。我国《环境影响评价法》第二条对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，第七条也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。（5）评审体制的规定存在不足，跟踪评价的职责不明确、责任难落实，环评信息共享及跟踪监测制度不落实。《环境影响评价法》第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。但对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和其他活动项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名存实亡。
（6）法律责任的不健全。建设单位、评价单位的环境影响评价结论以及对环保部门审批结论进行监督管理和承担相应的责任的机制，在《环境保护管理条例》中没有全面做出规定。在《环境影响评价法》中虽然规定了环保单位、规划的编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但其中对决策者的法律责任未作规定，这是一大缺陷，因为决策者在其中起主导性的作用，没有决策的做出，将不会产生以后的责任问题，有必要对其进行法律约束，设立责任制度。其在理论和实践的联系上还存在欠缺，这就可能造成环境影响评价流于形式，极大地影响了环境影响评价制度的实效。所以，此评价制度对于评审各个阶段的有关单位和人员的法律责任规定还不是很明了，要对其有更细致的规定。
三、完善环境影响评价制度的几点建议
（1）增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环评活动。随着可持续发展战略的提出和实施，世界各国越来越多地把立法政策以及替代方案等战略环评作为完善环评的重要内容，对政策、立法等活动开展环评对决策科学化有重要意义。它可以超越少数政策制定者的认识局限，全面地对环境进行影响评价。在此基础上，可以及时对某项政策、法规进行修改和补充甚至终止，以防止在政策上产生失误和误导，把立法、政策纳入环评之内，这是经济发展与环境保护相协调的最好方法。（2）完善环境影响评价的评审体制。为了防止地方保护主义的干扰，使我国环境影响评价工作真正发挥作用，建议采取两级评审体制，即被授权的中央级环境影响评价机关和被授权的省级环境影响
