关于中国电力体带ＩＪ改革的思考
■ 韩其峰（南京大学法学院 南京２１００４６）
◆ 中图分类号：Ｆ４２６．６１ 文献标识码：Ａ
内容摘要：我国电力工业是国民经济 的基础产业，在推进电力体制改革过 程中，电力工业保持了快速发展，有力 地支持了国民经济和社会的发展。但 是，我国电力体制改革所取得的成果 只是阶段性的，当前出现的新问题中 尤其是电价的平衡、煤电的合作、新能 源的开发及厂网分开后的管理体制等， 都反映出我国新一轮的电力体制改革 迫在眉睫。就此笔者分析了这些存在 问题，并结合了美国等发达国家电力 改革经验，提出以科学发展观为指导 推进中国电力体制改革。 关键词：电力 体制 改革 电价
电力工业是国民经济的基础产业，是
经济发展和社会进步的重要保障。“十～
五”期间，我国电力体制改革取得重大进 展，２００７年的发电装机容量为７ １３亿千
瓦，发电量为３２７７７亿千瓦时，是改革开
放之初的１９７８年的１３ ４８倍和１３ ７８倍。 在推进电力体制改革过程中，电力工业保
持了快速发展，有力地支持了国民经济和
社会的发展。但是，电力体制改革所取得
的成果只是阶段性的，改革任务尚未全部 完成，又出现了一些新情况和新问题，尤
其是电价的平衡、煤电的合作、新能源的
开发及厂网分开后的管理体制等等。在“十
二五”期间，需要借鉴国际成功改革经验， 把电力体制改革继续推向深入，促进电力
工业持续健康发展，确保人民群众得到质
优价廉的电力服务。笔者建议决策层需要 注意如何正确处理好国内国情与国外电力
改革经验关系；如何成功推进电价改革如
何完善电力监管立法、健全法制、推动改
革；如何科学监管、法制监管为企业创造 良好的市场环境以及未来要重点发展新型
能源发电产业。
国外电力改革的相关经验
电力体制改革是迄今为止世界历史上
规模最大的一次单个工业重组。由于牵涉
面广，极其复杂，尽管电力体制改革已经 进行了十几年，但改革结果却千差万别。本 文选择智利、美国作为典型事例分析。 （一）智利电力改革
中国电力工业管理体制 改革成就与方向 周渝慧 （北京交通大学，北京１ ０００４４） 摘要：本文总结了我国电力５２业体制改革十年的成果和经验，提出通过二次改革扭转ｃｃ因 煤亏损”的发电企业困境。文章首次提出调整我国“煤本位”的能源管理格局，分析了十年来 能源和电力产业发展战略的成果和经验，提出要进一步转变传统化石能源生产和消费的观念， 以建立健全电力市场体系为切入点，促进电力工业清洁生产技术和智能电网技术与电力管理体 制相协调，使中国电力工业再次引领清洁能源技术创新和国家经济可持续增长。 关键词：电力工业；管理体制；煤本位；电力市场运营；可持续 中图分类号：Ｆ４２６．６１文献标识码：Ａ文章编号：１００３—２３５５（２０１ １）１ １．０００６—０６ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｉ．ｉｓｓｎ．１００３—２３５５．２０１１．１１．００１ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｓｕｍｍａｒｉｚｅｓ ｔｈｅ ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ ａｎｄ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ ａ ｄｅｃａｄｅ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｐｏｗｅｒ ｉｎｄｕｓｔｒｖ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ，ａｎｄ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｔｈｅ ｒｅｖｅｒｓｅｍｅｎｔ ｏｆ ｐｏｗｅｒ ｇｅｎｅｒａｔｉｏｎ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ ｄｉｌｅｍｍａ ｏｆ”ｌｏｓｓ ｄｕｅ ｔｏ ｃｏａ１” ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｓｅｃｏｎｄ ｒｅｆｏｒｍ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｆｉｒｓｔ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’Ｓ”ｃｏａｌ ｓｔａｎｄａｒｄ”ｅｎｅｒｇｙ ｍａｎａｇｅ— ｍｅｎｔ ｐａｔｔｅｒｎ，ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ ａｎｄ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｉｎ ａ ｄｅｃａｄｅ ｏｆ ｅｎｅｒｇｙ ａｎｄ ｐｏｗｅｒ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ．Ａｎｄ ｔｈｅｎ ｉｔ ｐｕｔｓ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｃｈａｎｇｅ ｏｆ ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｆｏｓｓｉｌ ｅｎｅｒｇｙ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｖｅ ｃｏｎｃｅｐ— ｔｉｏｎ ｔＯ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｅｌｅｃｔｒｉｃｉｔｙ ｍａｒｋｅｔ ｓｙｓｔｅｍ ａｓ ｔｈｅ ｓｔａｒｔｉｎｇ ｐｏｉｎｔ，ｐｒｏｍｏｔｅｓ ｐｏｗｅｒ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｃｌｅａｎ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ａｎｄ ｓｍａｒｔ ｇｒｉｄ ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｐｏｗｅｒ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ，ＳＯ ｔｈａｔ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｐｏｗｅｒ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｃａｎ ｏｎｃｅ ａｇａｉｎ ｌｅａｄ ｔｈｅ ｃｌｅａｎ ｅｎｅｒｇｙ ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ａｎｄ ｎａｔｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｇｒｏｗｔｈ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｅｌｅｃｔｒｉｃ ｐｏｗｅｒ ｉｎｄｕｓｔｒｙ；Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ；Ｃｏａｌ ｓｔａｎｄａｒｄ；Ｅｌｅｃｔｒｉｃｉｔｙ ｍａｒｋｅｔ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ： Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ 中国电力市场改革风雨兼程即将年满十年， 在这一过程中，众多中国电力企业遵循科学、创 新、发展、责任的经营理念，分别制定了各自的战 略、追寻着各自的目标，取得了显著的成功。数据 显示，“十一五”结束时，我国电源结构调整使发 电机组运行小时数向大机组靠拢，说明我国发电 企业能效获得明显提高，支持了电力工业提高效 率和节能减排。 与此同时，燃煤脱硫机组从２００５年的１２％份 额上升到２０１ ０年的８２％，说明“十一五”期间， 我国电力工业的减排成效显著。 我国能源中长期发展战略规划确定“以煤炭 为主体、以电力为中心、油气和新能源全面发展”， 说明我国能源产业的定位是在以化石能源为核心 的“煤电一体化”模式下运营的，其中电力产业政 策中的投资政策、运行管理等长期依赖燃煤发电， 但是，自“十一五”以来的可持续和低碳约束下， 我国以煤电为中心的产业政策、发展规划及其实 施上出现了较大风险。比如，十年来动力煤价格持 续攀升，煤炭市场放开的现状导致发电全行业亏 损局面，风电、核电的大幅增长，诸多现实问题说 明，亟待重新进行我国能源产业政策的梳理，通过 收稿日期：２０１１—０９—２６ 作者简介：周渝慧（１９５５一），女，北京交通大学教授，主要从事电力技术经济、电力市场运营与节能减排等内容的科研和教学工作。 ，．・ ＾’ ｂ 劬 ６ 第３３卷第１１期２０１１年１１月 Ｖｏ１．３３ Ｎｏ．１１ Ｎｏｖ ２０１１
中国电力体制改革50年
电力工业是国民经济的重要的基础产业，又是资金最密集、技术密集型和网络性行业，是社会公用事业的重要组成部分。中华人民共和国成立以来，党中央、国务院十分重视电力工业的改革和发展，电力管理体制先后经历了军事管制、燃料工业部、电力工业部、水利电力部、电力工业部、国家电力公司等九次变革，其中先后两次成立水利电力部、三次成立电力工业部、目前正酝酿着第十次变革：在电力发展上先后提出“电力是先行工业”，“电力是先行官”，“能源工业的发展要以电力为中心”和电力工业要适应超前发展等指导方针。到2001年底，中国发电设备总容量已达到3.38亿千瓦，年发电量达到14780亿千瓦时，在世界上仅次于美国，居第二位。
50多年来，中国电力体制的变革，大体可分为三个阶段，第一阶段从1949年到1978年，电力工业管理实行政企合一、垂直垄断的管理体制；第二阶段，从1978年到1997年，电力工业对政企分开、市场化管理体制进行了探索；第三阶段自1997年至今，逐步实行政企分开、市场化管理的新体制。
一、计划经济时期的管理体制（1949-1978年）
在这30年中，中国的电力工业经历了燃料工业部、电力工业部和水利电力部三个时期，在燃料部和电力工业部时期，对全国电力工业实行集中管理的体制；进入水利电力部时期，经历了两次分散、两次集中管理，多年来始终未能摆脱“一分就乱，一收就危”的怪圈。
1、燃料工业部时间（1949-1955年）。1949年10月中华人民共和国成立，在中央人民政府领导下，组建了燃料工业部，对全国煤炭工业，石油工业和电力工业实行统一管理。当时电力工业方面直接领导的仅有华北电业公司及其所属的北京、天津、唐山、察中分公司，以及石家庄电灯公司和太原电力公司，其他各地的电力工业均由各地军事管制委员会领导的管理。
在国民经济恢复时期，自1949年至1952年逐步将各地军事管制委员会领导和管理的电力单位集中到燃料工业部管理。1950年燃料工业部为管理电力工业，专门成立了电业管理总局，负责火电厂和输变电工程建设，发电、输电、配电、售电的全部生产运营；为发展水电，成立了水力发电工程局。并先后组建了东北、华北、华东、中南、西南和西北六个大区电业管理局，归电业管理总局统一领导，形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。
新电力体制改革过程的回顾
中国与世界银行合作研究电力体制改革中国对世界银行的窗口是财政部，经财政部与世界银行商谈后决定在1993~1994年双方合作开展中国电力体制改革研究。
由财政部牵头成立了课题研究指导委员会。
另外成立了4个专题组———关于电力体制改革的组织结构选择；关于建立与社会主义市场经济相适应的电力法规体系的建议；商业化运营、公司化改造；中国电力工业资金筹措方案。
1993年7月召开了中国电力部门改革战略选择国际研讨会，会上电力工业部部长强调中国电力改革的二十字方针和因地、因网制宜应作为改革战略选择的基本依据。
电力工业部代表还提出4点建议①应注意经验的条件性；②应注意中国国情的复杂性；③应突出改革的重点，强调政府和企业的改革，强调政府职能分开是重要的第一步；④关于改革的目标模式，提出了符合中国国情的混合模式。
世界银行介绍了世界电力体制改革的经验，提出发展中国家和转型经济国家的电力要改革，发达国家的电力也要改革，全球所有国家的电力都要改革，抹煞了发展中国家、转型经济国家和发达国家电力改革的差异，要求发展中国家、转型经济国家将电力市场化改革的私有化、竞争性改革混为一谈，要求他们将两种改革合并一次完成。
国际研讨会之后，各课题组的专家、世界银行官员和世界银行聘请的咨询专家共同研究编写了《中国电力体制改革的战略选择总报告》。
最后以中国起草的报告为基础，修改完成了总报告。
总报告对于改革模式的选择，同意公司化改组、商业化运营、法律化管理的改革，未提竞争模式，即电力体制改革分两步走。
总报告认为，在中国的环境条件下，政府所有权和政府管理的改革，要进行详细的设计，枝蔓很多，当前，首要的事情似乎应当着重于电力企业的商业化和公司化试点。
可是世界银行还是坚持其改革意见，后来世界银行单方面以世行文件发布了《中国电力行业改革———趋向竞争与改进职能》，其中介绍了4种模式没有中方提出的混合模式，在结论和建议中主张中国采取趸售模式，即单一购买机制模式。
