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农村宅基地包含的法律法规有哪些宅基地使⽤权⼈依法对集体所有的⼟地享有占有和使⽤的权利，有权依法利⽤该⼟地建造住宅及其附属设施。
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农村宅基地包含的法律法规有哪些《中华⼈民共和国⼟地管理法》第六⼗⼆条农村村民⼀户只能拥有⼀处宅基地，其宅基地的⾯积不得超过省、⾃治区、直辖市规定的标准。
⼈均⼟地少、不能保障⼀户拥有⼀处宅基地的地区，县级⼈民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、⾃治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。
农村村民建住宅，应当符合乡(镇)⼟地利⽤总体规划、村庄规划，不得占⽤永久基本农⽥，并尽量使⽤原有的宅基地和村内空闲地。
编制乡(镇)⼟地利⽤总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地⽤地，改善农村村民居住环境和条件。
农村村民住宅⽤地，由乡(镇)⼈民政府审核批准;其中，涉及占⽤农⽤地的，依照本法第四⼗四条的规定办理审批⼿续。
农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。
国家允许进城落户的农村村民依法⾃愿有偿退出宅基地，⿎励农村集体经济组织及其成员盘活利⽤闲置宅基地和闲置住宅。
国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改⾰和管理有关⼯作。
《民法典》第三百六⼗⼆条【宅基地使⽤权的定义】宅基地使⽤权⼈依法对集体所有的⼟地享有占有和使⽤的权利，有权依法利⽤该⼟地建造住宅及其附属设施。
第三百六⼗三条【宅基地使⽤权取得、⾏使和转让的法律适⽤】宅基地使⽤权的取得、⾏使和转让，适⽤⼟地管理的法律和国家有关规定。
第三百六⼗四条【宅基地的灭失和重新分配】宅基地因⾃然灾害等原因灭失的，宅基地使⽤权消灭。
对失去宅基地的村民，应当依法重新分配宅基地。
第三百六⼗五条【宅基地使⽤权变更和注销登记】已经登记的宅基地使⽤权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。
宅基地 三权分置 的意蕴和实现潘德勇㊀㊀摘㊀要:宅基地所有权㊁资格权㊁使用权的三权分置 是对宅基地用益物权制度的完善,其目标是解决当前农民财产权利难以有效流转的实际问题.在政治意义上,三权分置改革是国家土地管理权的主动弱化与集体所有权和个人资格权的强化过程.在法律意义上,三权分置是立法和司法对现实交易的确认.三权分置的关键问题是宅基地使用权的流转,需要科学论证并系统评估宅基地 三权分置 的目标,基于物权法和民法的基本原则,适度扩大宅基地使用权的流转的范围,同时建立以 资格权 为内容之一的使用权形式.关键词:宅基地;三权分置;资格权;使用权作者简介:潘德勇,湖北经济学院法学院副教授,法学博士.基金项目:本文系湖北省高等学校省级教学研究项目«法学案例教学的理论和实践»(项目编号:２０１７４０３)之阶段性研究成果.继农村承包地 三权分置 改革之后,２０１８年１月,我国政府决定开展宅基地所有权㊁资格权㊁使用权 三权分置 的改革.宅基地是农村土地改革的坚固堡垒之一.作为城镇化进程中越来越重要的经济资源,宅基地一方面与农民财产权益直接关联;另一方面涉及到农村集体经济的发展.自新中国成立以来,关于宅基地的法律法规㊁中央文件㊁行政规范性文件等确立了宅基地集体所有权和个人使用权的二元权利体系.宅基地的使用权附属于集体土地所有权,其取得和转让在一定情况下还受到政府审批权的约束.公法规制下的宅基地使用权制度,宅基地的无偿取得和流转限制虽然保障了农民不至于将房屋出卖后因挥霍浪费或是投资失败而流离失所,但却在一定程度上阻碍了宅基地经济效益的发挥.宅基地的流转成为改革难以绕开的症结.早在２０１５年,«深化农村改革综合性实施方案»中就提出要 探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押㊁担保㊁转让的有效途径.然而,直到目前,各大银行以及部分省市制定的 农民住房财产权抵押贷款 办法几乎毫无例外地规定了借款人不履行到期债务,需要变卖或拍卖抵押农民住房时,受让人应是符合受让条件的农村居民.宅基地流转的限制使得农村房屋的经济价值难以实现.在另一场域,屡禁不止的 小产权房 的１西部法学评论㊀２０１９年第１期交易问题成为困扰立法者㊁执法者和司法者 剪不断理还乱 的疑难纠纷.宅基地流转的合法性问题的语焉不详,使得现有立法无法对实际发生的社会关系准确定性并给出解决方案.宅基地三权分置的探索,因而既在农民财产权利方面,也在农村经济发展,还在城市房地产市场的趋势引导上,被赋予多重价值目标.三权分置方案的探索,既需要对不同主体的地位㊁需求做出分析,也需要对所有权㊁资格权㊁使用权的内容做出清晰界定.在立法层面上,在安全与效率㊁自由和独立等法律原则之下,三权分置的政治与法律意义可以更加清晰认知.本文着重探讨以下问题:当前背景下 三权分置 改革的条件是否具备?改革的内容应作何解读?改革存在哪些忧虑以及这些忧虑是否必要?改革应坚持哪些基本目标和原则?如何理解中央延长土地改革试点的规定?宅基地改革的先进区域 义乌市 的相关经验在多大程度上可在全国推广?对这些问题的回答,也是对宅基地改革问题上两种对立但却无法彼此说服的主张作出回应:一是反对宅基地流转,认为宅基地流转可能导致农民流离失所以及随之而来的社会稳定问题;二是支持宅基地流转,认为其是解决宅基地系列问题(宅基地闲置㊁小产权房㊁住房财产抵押贷款等)的关键所在.一㊁宅基地权属演变的规范性考察现有宅基地的权属是通过法律㊁党内文件㊁行政规范性文件㊁习惯以及司法判决等诸多法律和社会规范确立的.这些规范在颁布的时代背景㊁生效时间㊁地域㊁效力层次等方面存在着矛盾,并且在界定宅基地的权属主体㊁内容㊁范围㊁类型方面存在不足.宅基地的权属变化经过了以下几个发展阶段:(一)宅基地私有时期新中国成立之初,在相关法律文件中,宅基地并未被作为一种特殊的土地物权,而是作为土地所有权的组成部分加以笼统规定的.１９５０年«中华人民共和国土地改革法»第３０条规定:土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营㊁买卖及出租土地的权利.在对农业进行社会主义改造过程中,农民的土地私有权转变为集体土地所有权.１９５６年«高级农业生产合作社示范章程»第１３条第１款规定: 入社的农民必须把私有的土地和耕畜㊁大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有 .该章程第１６条第２款规定: 村民原有的房屋地基不入社 .在此阶段,宅基地属于农民私人所有.宅基地的权属并未随着其他土地权属的改变而改变.因而,宅基地的买卖㊁出租㊁继承等都不受法律限制.(二)宅基地使用权的独立在人民公社合作化的高级阶段,包括土地在内的生产资料一度在乡镇一级共有,村级生产队仅享有使用权.１９６２年«农村人民公社工作条例(修正草案)»(以下简称«农业六十条»)规定:生产队范围内的土地,都归生产队所有.生产队所有的土地,包括社员的自留地㊁自留山㊁宅基地等等,一律不准出租和买卖(２０条).社员有买卖或者租赁房屋的权利.社员出租或者出卖房屋,可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价,由买卖或者租赁的双方订立契约(４３条).然而,在贯彻执行«农业六十条»时,一些地方对村民宅基地政策解释不清,以致在部分地区引起群众不安,发生了乱砍宅基地内树木或出卖房屋的现象.为此,１９６３年«中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知»对宅基地的属性作出具体规定.该«通知»规定:村民的宅基地归生产队集体所有,一律不准出租和买卖.但仍归 ２宅基地 三权分置 的意蕴和实现各户长期使用,长期不变,集体经济组织应保护村民的使用权.村民有买卖或租赁房屋的权利.房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有.村民不能借口修建房屋,以随便扩大墙院㊁扩大宅基地来侵占集体耕地,已经扩大侵占的必须退出.１９６３年最高法院«关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)»规定:在宅基地使用权的取得上,先由本户提出申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,予以解决,但尽可能利用闲散地,不占有耕地.必须占有耕地时,应根据«农业六十条»的规定,报县人民委员会批准.自此以后,确定了宅基地使用权的无偿取得制度.从这一阶段宅基地权利的演变来看,有两个重要特征:一是宅基地的使用权从所有权中分离出来,初步形成集体土地所有权和村民宅基地使用权的二元体系;二是禁止宅基地的买卖和租赁,然而宅基地上的房屋却是可以自由买卖和租赁的,并且在交易对象上没有做出限制.这导致宅基地和房屋的买卖理论上的冲突.(三)宅基地使用权制度的法制化１９８２年«村镇建房用地管理条例»规定:社员建房用地,由省级人民政府根据山区㊁丘陵㊁平原㊁牧区㊁城郊㊁集镇等不同情况,分别规定用地限额,县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额,结合当地的人均耕地㊁家庭副业㊁民族习俗㊁计划生育等情况,规定宅基地面积标准(第９条).农村社员,回乡落户的离休㊁退休㊁退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,应向所在生产队申请,经社员大会讨论通过,生产大队审核同意,报公社管理委员会批准;确实需要占用耕地㊁园地的,必须报经县级人民政府批准.批准后,由批准机关发给宅基地使用证明(第１４条).由于买卖房屋而转移宅基地使用权的,应按第十四条的规定办理申请㊁审查㊁批准手续(第１５条第１款).出卖㊁出租房屋的,不得再申请宅基地(第１５条第２款).社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地,由生产队收回,统一安排使用(第１５条第３款).１９８４年最高人民法院«关于贯彻执行民事政策法律的意见»规定: 处理社员宅基地的使用权等纠纷,应根据土地归国家或集体所有,一律不准出租和买卖的原则. １９８６年«土地管理法»第３８条规定了宅基地的审批程序:农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地.使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级人民政府批准;使用原有的宅基地㊁村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准.农村居民建住宅使用土地,不得超过省㊁自治区㊁直辖市规定的标准.出卖㊁出租住房后再申请宅基地的,不予批准.１９９５年«担保法»第３７条第２项规定,宅基地使用权不得抵押.１９９８年«土地管理法»的第６２条在１９８６年«土地管理法»的基础上,增加了 一户只能拥有一处宅基地 的规定.２００４年«国务院关于深化改革严格土地管理的决定»第１０条禁止擅自通过 村改居 等方式将农民集体所有土地转为国有土地.改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地.２００７年«物权法»第１５３条规定:宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施.宅基地使用权的取得㊁行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定.这一阶段,农村宅基地制度的特点表现为以下几个方面:一是明确宅基地使用权的原始取得主体的身份性,以本集体经济成员为限;确立了宅基地使用权的以 户 为单位的申请原则;且农村村民一户只能拥有一处宅基地.二是规定农民的住宅不得向城市居民出售,政策禁止城镇居民在农村购置宅基地.三是在«物权法»确立了宅基地使用权用益物权性质.并已实行宅基地使用权登记发证.但同比其他用益物权,宅基地使用权仅有占有和使用权能,而无 收益 权能.３西部法学评论㊀２０１９年第１期(四)宅基地使用权流转制度的探索２００４年１０月１５日公布的«物权法(草案)»第１６５条规定:本集体的村民通过转让取得两处以上宅基地的,应当交纳多占部分的宅基地使用费.本集体以外的人通过转让取得宅基地使用权的,应当交纳宅基地使用费.２００５年７月１０日«物权法(草案)»第１６２条第１款规定: 宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时,宅基地使用权一并转让.禁止城镇居民在农村购置宅基地. ２０１３年«关于全面深化改革若干重大问题的决定»提出保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押㊁担保㊁转让,探索农民增加财产性收入渠道.２０１５年«深化农村改革综合性实施方案»中提出宅基地制度改革的基本思路是:在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上,改革完善农村宅基地制度,探索农民住房保障新机制,对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押㊁担保㊁转让的有效途径.２０１５年«国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见»提出,要稳妥有序开展 两权 抵押贷款试点,盘活农民土地用益物权的财产属性,加大金融对 三农 的支持力度.２０１５年«全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市㊁区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定»,暂时调整实施«中华人民共和国土地管理法»«中华人民共和国城市房地产管理法»关于农村土地征收㊁集体经营性建设用地入市㊁宅基地管理制度的有关规定.其中,涉及到宅基地的是调整«中华人民共和国土地管理法»第六十二条第三款有关宅基地审批权限的规定,将使用存量建设用地的,下放至乡(镇)人民政府审批;使用新增建设用地的,下放至县级人民政府审批.２０１７年全国人民代表大会常务委员会决定延长上述试点期限至２０１８年１２月３１日, 对实践证明可行的,国务院应当提出修改相关法律的意见;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定 .这一阶段,从２００４年«物权法»草案的讨论开始,宅基地使用权的流转问题就成为改革的焦点.一方面,国家的经济体制改革亟需通过激活宅基地的用益物权和担保物权属性,促进农村经济发展,增加农民收入,因而,无论是放开宅基地转让的规定,还是允许宅基地设置抵押权,都以 三农问题 的解决为核心;另一方面,草案的条款之所以没有通过,住房抵押权的试点之所以举步维艰,也是因为目前规范性文件的效力层次较低,或者地方政府关于住房抵押的法律文件付之阙如,因而存在着宅基地住房抵押贷款难以收回且无法实现抵押权的风险.２０１７年底对试点期限的延长,正是出于风险评估和预防的考虑.通过考察宅基地制度变迁的历史,可以得出以下几个结论:首先,现有的宅基地制度是历史形成的,具有强烈的政策法或习惯法的特色.在制度形成近５０年的时间,宅基地制度以集体所有权和个人使用权为主线,围绕 土地由国家或集体所有 宅基地无偿取得无偿使用 禁止城镇居民在农村购置宅基地 等基本原则,确立了 审批取得 一户一宅 转让受限 等基本制度.这一制度也为特定情形的宅基地取得和交易留下制度空间,交由司法机关处理,例如城镇居民是否可以继承宅基地的问题㊁宅基地是否可在本集体经济组织成员之间进行交易的问题㊁宅基地是否可转让至其他集体经济组织成员的问题㊁宅基地经过多次交易转让给本集体经济组织成员的问题(首次交易对象为非本集体经济组织成员)等.以中央文件㊁行政规范性文件㊁司法决定构成的宅基地制度,构成了当前理解和适用宅基地纠纷及其适用法律的规则体系.其次,针对宅基地制度的改革自本世纪初提上立法议程,但就是否允许宅基地使用权流转存在分歧.这种分歧不仅见于学界,而且产生在«物权法»立 ４宅基地 三权分置 的意蕴和实现法草案关于宅基地制度的变化上.立法者之所以最后放弃先前草案有关允许宅基地流转的规定,其中的重要原因或许是当时改革的条件不足,尚不足以在全国范围内制定更加系统的宅基地制度.现行基本法关于宅基地转让的限制性规定,使包括«农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法»在内的中央和地方法规都难以突破,对农民住房财产权抵押权的实现问题避而不谈.再次,司法判决的不统一,亟需将目前宅基地的习惯法制度上升为实在法.因而,修改«土地管理法»«物权法»等基本法律,适度扩大宅基地使用权的流转范围,明确合法流转的主体范围,清晰界定所有权㊁资格权㊁使用权的内容,是改革的重要事项之一.最后,宅基地制度作为体现民族特色的物权法,虽然具有强烈的时代特点,但不同时期宅基地制度的发展均以农民个体权利的保护为根本.无论是在公社化时期就农民宅基地是否公有的争论,还是在本世纪以来在农村宅基地流转上的克制性规定,都表现出对农民宅基地基本权益的尊重和保护.二㊁ 三权分置 的政治与法律意义一国的土地法往往被视为最具综合性的法律部门之一.从各大法系相互融合的发展趋势看,现代多数国家的土地法既散见于习惯㊁习俗等地方性规范中,也集中在以土地法㊁物权法㊁房地产法㊁担保法为主的实体法中,还表现为国家在特殊时期所制定的经济发展规划或宏观政策中.土地法兼具公法与私法㊁管理法与权利法㊁程序法与实体法等的属性.因此,土地立法在政策目标和价值取向方面既涉及到农民个体的基本权利,也关系到国家的农业政策,还与农村社会治理的物理基础㊁城市建设用地的供应㊁房价的调控等相关.(一) 三权分置 的政治意义:基本财产权利体系的扩充如上所述,现有法律在宅基地用益物权的构建相对粗疏,因而,在政治意义上, 三权分置 类似于宅基地权利的初始设置.作为一种重要的经济资源,宅基地的配置具有一定的宪政色彩.马克思主义认为,生产资料所有制是指人们在生产资料所有㊁占有㊁支配和使用等方面所结成的经济关系.宅基地作为重要的生产资料,在本质上表现为国家㊁集体和农民个人或社会其他主体在宅基地所有㊁占有㊁使用和收益方面的相互关系.在国家㊁集体和个人三者关系上,现有宅基地制度在本质上属于二元权利体系.集体土地所有权被视为虚设的所有权,一方面,土地承包法和土地管理法等赋予承包权㊁宅基地长期稳定的使用权,在一定程度上接近于所有权的权能.宅基地使用者占有㊁使用宅基地的权利是国家通过法律赋予的,其权利内容㊁期限㊁权能等也与国家法律的变化直接相关.宅基地是否允许流转,也取决于国家未来的立法;另一方面,在发生土地征收的情形时,国家基于土地主权成为事实上的土地所有权者.补偿的范围㊁标准㊁形式等均由各省在中央文件基础上制定 ˑˑ省征地统一年产值标准和区片综合地价办法 来执行,宅基地用地补偿费归集体经济组织所有,宅基地之上的房屋补偿归农民所有.但实际上,从近十多年来农民房屋所获得的补偿款数额来看,其价值远超过单纯的农村房屋成本或重置价格,而是在最低程度上接近于城镇房屋(包含土地出让金和房屋成本)的购买价格.此种集体土地所有权的 虚位 性还表现在宅基地的取得上.集体经济组织在宅基地的分配或审批上没有任何权利或权力,而需要乡级或县级政府审批.在很多省市的城市郊区,宅基地的审批基本上被冻结,农村集体土地或已经被划入征收范围,或已无可供宅基地建设使用之土地.其导致的结果是,很多婚配的子女因为不能申请新的宅基地而不得不与父母共同居住.５现阶段宅基地用益物权的权属配置国家管理权集体(所有权)个人(使用权)宅基地取得(占有)乡级㊁县级政府最终审批确定宅基地占地类型,报不同的政府部门批准一户一宅;转让后不得再申请宅基地的使用有权决定是否以及何时有偿使用无偿使用宅基地的转让(收益)有权决定转让的范围㊁形式宅基地换房的组织者可因继承转让;本集体经济组织成员间可转让宅基地的出租(收益)有权决定出租的范围㊁形式享有房屋出租收益宅基地的抵押(收益)有权决定抵押及抵押权的实现形式可以以宅基地及房屋作为贷款抵押宅基地的征收可根据公共利益或综合开发规划享有宅基地补偿费享有房屋补偿费;部分情形下可再申请宅基地不过,这种二元权利体系的建立基础正在发生变化.宅基地的分配与农村人口增减和流动相关.在本世纪之前,城镇化使大量农村人口涌向城镇,缓解了宅基地使用的压力,计划生育 一孩政策 的实施,也使 一户一宅 制度得以持续,因为对于外出打工的独生子女来说,在其成家后重新申请新的宅基地既无必要,也不经济.然而,随着农村人口的回流,以及生育政策的放开,宅基地的需求将会重新被开启.另一方面,一些地区的农村人口迁移到城镇,导致大量分散的农村房屋闲置.但根据现行的法律,集体经济组织无权收回宅基地,并且在不经过农民允许的情况下,也不得通过宅基地换房等政策要求农民腾退宅基地.这造成了土地和房屋资源的浪费.然而,在农业现代化和产业化的带动下,农村创业人员返乡农民工都有居住的需求,这使得宅基地的供需市场开始形成.从国家与个人㊁集体与个人的 所有权使用权 二元权利体系,过渡到集体㊁个人和其他组织(个人)的 所有权资格权 使用权 三权分置模式,在政策意义上即是解决如何通过制度的设计,更大效率地利用有限资源.关于 三权分置 的概念,有不同的称谓.韩世远曾提出 宅基地所有权㊁宅基地使用权与宅基地租赁权 的分置,并指出这三个概念的差异在于,一个是自物权,一个是他物权中的用益物权,另一个是债权.１ 董祚继提出实行宅基地所有权㊁占有权㊁使用权 三权分置 . ２ 最早在法律规范层面上提出 所有权㊁资格权和使用权 的是浙江义乌市.２０１６年,义乌市印发«关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见»,明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下,允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让,初步确立了宅基地制度改革中的宅基地所有权㊁资格权㊁使用权 三权分置 制度体系. ３ 实际上,宅基地 三权分置 体系中,是以 占有权还是 资格权 命名,关键在于权利的内容,以及权利类型之间的区分.进一步来说,是 资格权 或 占有权 与所有权㊁使用权在权利主体㊁权利内容㊁权利行使等的区分性,决定了哪种名称更具合理性.６ 西部法学评论㊀２０１９年第１期１ ２ ３ 韩世远:«宅基地的立法问题 兼析物权法草案第十三章宅基地使用权»,载«政治与法律»２００５年第５期.董祚继:«以三权分置为农村宅基地改革突破口»,载«财经»２０１６年１２月１日.«义乌率先推进宅基地 三权分置 »,载«浙江日报»２０１８年１月１６日.。
宋才发：我国农村土地整治中的法律问题我国农村土地整治中的法律问题宋才发李文平*（中央民族大学经济学院，北京 100081）摘要：土地整治是农村土地改造的一个具有特定含义的概念。
构建“十三五”全国土地整治规划宏伟蓝图，必须以建设高产稳产基本农田为重点，以确保国家粮食安全为重要抓手。
我国农村耕地土壤污染已达到惊人的程度，必须借鉴发达国家防止土壤污染和表土剥离的成功做法，占用耕地建设项目须履行耕地表土剥离，推进生态文明制度建设。
要提升农村集体土地整治的法律地位，建立健全农村耕地土壤污染责任终身追究制度，着力打造农村土地行政执法体系的新格局。
关键词：土地整治；基本农田；表土剥离；土壤污染治理；生态文明建设土地整治是一项由中央人民政府发起的，对低效利用、不合理利用以及尚未被利用的土地进行有目的、有计划地整治，对因生产建设破坏和自然灾害遭到毁损的土地进行修复利用，从整体和长远目标上达到保护耕地，提高土地综合利用效率和效益的土地改造活动。
我国首部《土地整治蓝皮书》把土地整治界定为一种节约集约利用土地的活动[1]。
本文拟就农村土地整治中的基本农田保护、土壤污染治理、土壤表土层剥离、土地整治法律地位等法律问题展开探讨，以就教于大家。
一、农村土地整治的基本内涵及其目标任务土地整治是农村土地改造的一个具有特定含义的概念。
国务院2010年12月27日下发的《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（即国发〔2010〕47号文件），标志着“十二五”期间我国农村土地改造大幕的正式拉开。
国家随即出台《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》及《全国土地整治规划2011～2015年》两个土地整治的规范性文件，将全国土地整治设计为10年和20年两个不同阶段的战略目标。
其中，2011～2020年全国土地整治战略目标的主要任务有如下四项：（1）以农用地整治为基础。
加大对基本农田保护区耕地整治的力度，着力改造中低产农田、复垦因自然灾害毁损的耕地，不断提高农村集体耕地的数量和质量。
宋才发：农地保护下的社会主义新农村建设探讨农地保护下的社会主义新农村建设探讨宋才发*（中央民族大学法学院，北京100081）摘要推进新农村建设是加快工业化、城镇化、现代化的现实途径。
土地资源关系到农业的可持续发展，新农村建设应当以保护耕地为土地政策的首选目标，决不以牺牲农业为代价发展工业化城镇化。
城市化是新农村建设快速发展的助推器，新农村建设必须坚持把改善民生作为重点，坚持节约集约用地原则，拒绝“盘景式”、“景观秀”和“豆腐渣”工程。
关键词新农村建设；科学发展观；农地保护一推进新农村建设是加快工业化、城镇化、现代化的现实途径。
中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整*作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。
中央民族大学原法学院院长、教授，教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。
基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。
洁、管理民主”[1](P4)20字方针，揭示了社会主义新农村建设的科学内涵和基本要求。
建设社会主义新农村需要发展生产，真正的发展应当是建立在以科学发展观作指导、保护环境的基础上实现的可持续发展。
过去那种以破坏耕地、破坏环境为代价换来短期内GDP升高的行为，只能是饮鸩止渴、断子孙路的短视行为。
当前工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，农业和农村正经历着深刻地变化，农业资源环境和市场约束增强，保障农产品供求平衡难度加大，要求加速转变农业发展的方式。
为此《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出：“要坚持并落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。
宋才发：农地保护下的社会主义新农村建设探讨欧阳歌谷（2021.02.01）农地保护下的社会主义新农村建设探讨宋才发*（中央民族大学法学院，北京100081）摘要推进新农村建设是加快工业化、城镇化、现代化的现实途径。
土地资源关系到农业的可持续发展，新农村建设应当以保护耕地为土地政策的首选目标，决不以牺牲农业为代价发展工业化城镇化。
城市化是新农村建设快速发展的助推器，新农村建设必须坚持把改善民生作为重点，坚持节约集约用地原则，拒绝“盘景式”、“景观秀”和“豆腐渣”工程。
关键词新农村建设；科学发展观；农地保护一推进新农村建设是加快工业化、城镇化、现代化的现实途径。
中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”[1](P4)20字方针，揭示了社会主义新农村建设的科学内涵和基本要求。
建设社会主义新农村需要发展生产，真正的发展应当*作者简介宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。
中央民族大学原法学院院长、教授，教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。
基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。
是建立在以科学发展观作指导、保护环境的基础上实现的可持续发展。
过去那种以破坏耕地、破坏环境为代价换来短期内GDP 升高的行为，只能是饮鸩止渴、断子孙路的短视行为。
当前工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，农业和农村正经历着深刻地变化，农业资源环境和市场约束增强，保障农产品供求平衡难度加大，要求加速转变农业发展的方式。
为此《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出：“要坚持并落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。
土地登记是农村土地产权制度建设的重大举措
宋才发
【期刊名称】《青海社会科学》
【年(卷),期】2009(000)001
【摘要】土地登记是农村土地财产权益制度建立的基础,<土地登记办法>的实施是农村土地产权制度建立的标志,集体土地登记发证是农村土地产权制度建立的保障.必须依法确立农村土地登记的效力,依法设置农村土地登记的分类,依法规范农村土地登记的原则和程序,依法维护土地权利人的合法权益.
【总页数】5页(P174-178)
【作者】宋才发
【作者单位】中央民族大学法学院
【正文语种】中文
【中图分类】D922.3
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赋予农民宅基地使用权更加完整权能的探析一、引言农村宅基地,是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。
宅基地包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地,建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
我国农村宅基地的所有权归集体,农民享有使用权。
我国的相关法律己明确农民宅基地使用权的法律地位为用益物权。
但是,农民宅基地使用权的用益物权的权能却不完整。
其主要表现,一是转让范围受限。
根据我国《宪法》以及《物权法》的规定,农村宅基地属于农村集体经济组织所有,因此,农村集体经济组织是农村宅基地的所有权人。
相应地,农民宅基地使用权转让就需要征得农村集体经济组织同意。
从转让范围看,农村房屋和宅基地只能转让给符合建房用地申请条件的集体经济组织成员。
非集体经济组织成员因无权享有集体土地使用权,从而就不得获取农民宅基地使用权。
为了限制农民私下转让宅基地使用权,国家的相关政策规定,农村村民出租、出卖住房后,再申请宅基地的,不予批准,并确立了一户一宅的原则,即农村村民一户只能拥有一处宅基地,其面积不得超过规定的标准。
二是不可作为抵押物和担保品。
我国《担保法》规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押;《物权法》也规定,除买卖、公开协商等方式承包的四荒地等农村土地可以抵押外,其他方式承包的农村土地不允许抵押。
但是,法律及政策规定的正当性和合理性根源于社会的现实生活。
党的十八届三中全会明确提出,要改革完善农村宅基地制度。
是否应该赋予农民宅基地使用权更加完整的权能,是改革完善农村宅基地制度不容回避的议题和核心问题,但理论界和决策层对这一问题尚未形成基本共识。
本研究将基于我国社会经济环境变化的现实,从增加农民财产收入和提高农村宅基地利用效率相结合的角度,论证赋予农民宅基地使用权更加完整权能的必要性,进而提出相应的改革思路和举措。
二、赋予农村宅基地完整产权的理由1.限制农民宅基地完整权能的社会基础发生了变化法律命题的正当性和合理性根源于社会的现实生活。
农村土地权属的法律探讨一、引言土地是农村的命脉，土地权属问题一直是农村最重要的问题之一，涉及到土地资源的保护、利用和分配等方面。
在我国，农村土地权属的法律规定较为复杂，随着农村经济社会的发展，土地权属问题变得更加复杂，需要深入探讨和研究。
二、农村土地权属的基本法律1、宪法规定中国宪法中明确规定土地属于全民所有，在国家控制下实行合理利用。
根据这一规定，我们国家实行的是土地国有制度。
2、土地管理法我国土地管理法于1986年颁布，是农村土地权属的基本法律之一。
该法明确规定土地属于全民所有，土地所有权只能由国家和集体所有制单位享有。
同时，该法最重要的作用是规定了农村土地权属的转让程序和条件，为土地权属转让提供了法律依据。
3、农村土地承包法农村土地承包法是制定农村土地经营制度的基本法律。
该法明确规定，农村土地的承包期限为30年，承包权的转让必须经过村民代表大会同意，并报批准机关批准，才能转让。
4、物权法物权法旨在规定人类生活的物质生产和生活、社会制度中的土地所有权、使用权等基本财产权益关系。
物权法明确规定土地所有权只能是国家、集体、个人的共同所有，而且实际上国家所有的土地权属一直属于集体。
三、农村土地权属的争议及解决办法在农村土地权属方面，尤其是在土地承包方面，常常会发生一系列的争议，其中最常见的是土地承包权的流转问题和承包地的补偿问题。
1、土地承包权的流转问题农村土地承包法明确规定，农民承包土地的期限为30年，承包期届满后，需要经过村民代表大会同意，并经批准机关审批才能延期或转让。
但是，由于农民流动性大、资金周转不灵等原因，一些农民将土地承包权转让给第三方，使得土地承包权出现流转，导致农村土地权属难以明确。
解决方法：政府部门应该加强对农村土地承包权流转的管理和监管，严格运用土地承包法规进行审批，避免非法代办和乱转乱卖。
在此基础上，可以建立健全土地承包权流转登记制度，对土地权属的流转过程进行监管和记录，从而防止土地权属发生纠纷。
1 宋才发：农民宅基地所有权及使用权的法律探讨 农民宅基地所有权及使用权的法律探讨 宋才发 （中央民族大学 法学院，北京 100081） 摘要 宅基地所有权属于农民集体所有，宅基地使用权是一个具有特定含义的法律概念。必须严格控制农村新宅基地的审批，宅基地使用权应当灵活流转。必须加强对农村居民宅基地的规范管理，加快宅基地使用权登记发证工作，建议赋予宅基地使用权人继承人的合法继承权，探索建立宅基地复合型所有制的新路子。 关键词 农民宅基地；集体所有；宅基地使用权；登记发证；灵活流转
一 宅基地使用权是一个具有特定含义的法律概念。宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的用于建设生活用房及附属用房的土地。宅基地作为农民个人的一种无形的财产，仅限于本集体经济组织的成员享有使用权，直接关系到广大农村居民的切身利益。法律意义上的宅基地的基本含义，是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。本文所论及的宅基地使用权，是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋，对农村集体土地所享有的占有、使用的权利。我国的宅基地使用权，实际上有农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权两种不同形式。“农村宅基地使用权”的权利主体，包括农村集体经济组织的成员和符合一定条件的城镇居民；“城镇宅基地使用权”的权利主体，是指新中国成立后因历史原因形成的城镇私房所有者及经批准在城镇建房的城镇居民。基于宅基地使用权从建设用地使用权中分离出来的特殊性，《中华人民共和国物权法》将宅基地使用权与建设用地使用权、承包经营权、地役权共同规定为“用益物权”。集体经济组织成员只能申请一处宅基地，施行“一户一宅”的法律规定。凡符合下列条件的即可申请宅基地：（1）农村村民户无宅基地的；（2）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；（3）回乡落户的离休、退休、退职干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞，确实需要建房而无宅基地的；（4）原宅基地影响村镇建设规划需要收回而又无其他宅基地的。《中华人民共和国土地管理法》第62条明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”[1]（P.1317）这里所论及的“一处宅基地”，是就宅基地初次申请而言的，法律并没有禁止公民通过继承等方式取得两处以上的宅基地使用权。拥有两处以上的宅基地如果长期处于闲置状态，集体经济组织有权对其进行重新规划和调整，以保证土地资源的有效利用。《中华人民共和国物权法》第152—155条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”[2]（P.12）
作者简介 宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士，中央民族大学原法学院院长、二级教授，博士生
导师，从事经济法学研究。 基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”中央民族大学第三期建设项目《民族地区经济法制建设研究》（项目编号：CUN985-3-2）的研究成果。 2
宅基地所有权属于农村集体经济组织所有。宅基地使用权尽管是一种物权，但是它实质上属于农村集体土地使用权。在我国农村集体土地使用权具有特定的含义，法律规定除国有划拨土地外，土地使用权的取得必须通过出让、转让、出租的方式进行，这些方式在本质上都是一种等价交换的交易方式。宅基地使用权主要发生在农村，当宅基地使用权作为一种特定的用益物权形式，被《中华人民共和国物权法》确定之后，从法理上就把“宅基地使用权”和“土地使用权”区别开了，不能继续以土地使用权替代宅基地使用权。因为《中华人民共和国宪法》第10条第2款规定：“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”[3]（P.3）农民宅基地属于集体所有的土地的一部分，集体土地分为农业用地与农村建设用地，宅基地就属于农村建设用地的那部分。在现有的法律框架内，农民宅基地使用权原则上是禁止转让的。《中华人民共和国土地管理法》第63条还规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”[4]（P.1317）关于农民宅基地权属的归属问题，1962年出台的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队范围内的土地都归生产队所有。1963年出台的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步确认社员的宅基地包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但是仍然归各户长期使用，生产队应当保护社员的使用权，房屋出卖后宅基地的使用权即随之转移给新房主，但是宅基地的所有权归集体所有。自从1963年以后，农民对其宅基地只能享有使用权而不再拥有所有权。从现行法律规定来看，宅基地使用权是农村集体经济组织成员的一项福利，与其特定身份密切相关，一般都是由其无偿、无期限使用的，而且法律法规对取得宅基地的标准和条件也有着严格的限制性规定。为了维护农民的合法利益，农村宅基地分配不能搞“招、拍、挂”，国土部门在宅基地管理中的角色和职能定位，是依法履行好宅基地报件审查、登记、监管等职责。 必须严格控制农村新宅基地的审批。农民申请建房必须符合《县级土地利用总体规划》、《乡镇土地利用总体规划》、《村镇建设规划》的规定要求。凡符合用地条件的必须在批准指定规划的地点修建住宅，严禁村民未经批准擅自在自己的承包地、自留地及其他土地上修建住宅。农民新建住宅必须注重节约集约利用土地，要按照规划、计划控制用地数量，推行“占一补一”工程，对符合用地条件的农户优先安排，以规范村民用地行为。一定要杜绝“一户多宅”情况的继续发生，对非住宅经营性用地实行有偿使用。由于农民宅基地使用权与成员权存在一定的必然联系，因而房主在转让房屋时村集体对转让房屋者适当收取一定的宅基地费用是合理的。依据“一户只能申请一处宅基地”的原则，凡已经行使了宅基地申请权且取得了宅基地的农户，在转让房屋后又成为无房居住者不能再申请新的宅基地，只能依转让、出租的方法取得宅基地。凡从来没有行使过宅基地申请权的村民，仅以继承、转让、出租的方式取得过宅基地，转让房屋后成为无房居住者申请新的宅基地，因为属于初次申请宅基地，所以应当依法批准并给予宅基地。在村庄整体迁并建设过程中，一定要注意与土地整理项目相结合，改造好原有的废弃宅基地，凡有空房的村组一律不得安排新宅基地。只要是能继续居住且符合村庄建设规划的房屋，可以通过村委会或其他经济组织和原户主联系协商，本着合法、自愿、有偿原则，将其调剂给本集体经济组织内需要建房户。这样既可以减少新建房户的经济压力，又能发挥空房的作用减少原房主的经济损失，减少“空心村”的范围。凡成新度在四成（不含四成）以下的严重毁损房和危险房，要动员其户主或其授权托管的亲友限期拆除。建议在坚持农民转让宅基地使用权后不得再申请新宅基地的前提下，允许在城镇有固定居所或在农村有“一户多宅”的村民转让宅基地，所得收益由集体经济组织和原土地使用者按一定比例分成。但是对于流转的宅基地的使用条件必须严格限制，避免 3
修建庄园、别墅等浪费土地的现象发生。应当依法制定相关的激励政策，如采取措施将现有农村空房、“空心村”减少到一定比例的，可以由上级政府给予相应金额的奖励；对拆除不符合土地利用总体规划和村庄建设规划的房屋、腾出原有宅基地并复耕的，经过相关部门验收确认后，可以用于折抵当地新增建设用地指标，也可以作为新增耕地指标异地调剂，发给原集体经济组织和相关农户土地复垦、整理补助费，以调动农村干群和基层组织的积极性。对于“一户多宅”和面积超过法定标准的农民住宅，除严禁分户时占用新宅基地或扣减面积外，还可以运用经济调节手段，要求宅基地使用人每年向拥有宅基地所有权的农民集体组织缴纳“多宅”或超面积部分的宅基地使用费。要按照“严控增量、盘活存量”的原则鼓励农民在旧宅基地上拆旧建新，尽量少占用新的土地来修建住宅，建立和完善农村宅基地的退地机制，鼓励农民腾退多余的宅基地。建议针对宅基地审批的不确定性和宗地的分散性，改革现行的宅基地占用农用地转用批次审批办法，实行先批后核，以解决农民申请宅基地因无农地转用计划而长期无法获得批准，以及每家每户单独分散申请难以一次批准等问题。 农村居民宅基地使用权应当灵活流转。宅基地是农民最基本的住房保障，目前这种重要的用地类型又是比较容易发生违法的土地类型，其违法宗数和面积存在明显的“二八现象”，即违法面积只占违法总面积的20%，违法宗数却占违法案件总数的80%。宅基地使用权的从属性使得村民房屋一经建成，宅基地使用权即由地面附着的房屋所有权来确定，不像城市国有土地使用权那样，一旦获得独立存在就可以进行投资开发和转让。由于农村房屋可以依法继承，所以，宅基地使用权实际上也可以地随房走。笔者认为现行法律法规禁止农民将宅基地使用权用于抵押、出租和转让的做法，从严格的意义上说并不是完全合理的，因为法律并没有禁止农民私有房屋的转让。既然法律允许建造在宅基地上的房屋所有权转让，这就意味着宅基地使用权也可以随之转让，因为“地随房走”也是现行法律的原则规定。一旦通过法律程序终止农民宅基地使用权的转让，事实上就意味着农民宅基地交换价值无法实现，这样做并不利于保护农民群众的切身利益。用益物权的最大特点是建立在他人所有权基础上的物权，是对他人所有权所享有的一种权利。享有这种权利的前提条件是在不改变所有权的情况下，占有和使用他人的不动产，而这种占用和使用的目的是取得收益，收益是用益物权最主要的权利。但是在传统的法律范畴内，宅基地使用权尽管也是一种民事权利，但这种权利因为具有福利性质，因而决定了它很难成为真正意义上的物权。宅基地使用权人除了占有、使用外，不能享有充分处分的完整物权。所以，不但应当肯定农民对宅基地的用益物权，而且还应当让农民的物权以资本的形式流动起来，让农民享受与城市居民一样的土地增值收益权，这一点应当成为在制度上实现农民用益物权改革的方向。从另一个方面看，农村宅基地既然是有偿、有期限的使用权，农民宅基地使用权就应当允许进入市场，可以考虑建立灵活的宅基地退出制度和在本集体经济组织内部依法流转的制度。现阶段不少农民由于进城打工，随之为了生活方便需要又在城里购置了房产。如果一概禁止农民宅基地使用权的转让和抵押，那么原来留在农村的房屋实际上处于长期闲置状态，这从本质上说违背了法律规定的“物尽其用”的原则。
