农村信用社改革发展的回顾与展望——以山东省为例

2012年第1期山东社会科学No．1

总第197期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．197农村信用社改革发展的回顾与展望

———以山东省为例

西顺朱锋王萍

（中国人民银行济南分行，山东济南250021；山东省农信社，山东济南250014）

［摘要］自2003年始，我国农村信用社的改革发展成效如何？人民银行出资是否“购买”到了农村信用社改革预期中的市场机制？通过对山东省农村信用社改革发展实践的研究

发现，商业化、集约化虽然符合农业产业化和城乡一体化的长期发展趋势，但短期内的推动力

仍然是逐年强化的行政操控，这在很大程度上削弱和排斥了资本和产权的基础性作用。因

此，有效弱化行政控制，强化产权和资本的基础性作用，将是农村信用社可持续发展的关键。

［关键词］农村信用社；发展趋势；产权改革

［中图分类号］F830．6［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2012］01－0127－04

一、引言

自2003年始，我国农村信用社改革已历时8年有余。8年多来，农村信用社的改革发展成效如何？人民银行出资是否“购买”到了农村信用社改革预期中的市场机制？

针对以上问题主要有两种观点：一种是来自农村信用社管理层的观点，他们认为，“花钱买机制”的改革成效显著，不仅救农村信用社于资不抵债的困境之中，而且还普遍改善或提升了农村信用社的法人治理、经营状况、市场声誉、支农效率和盈利能力。以改革为起点，绩效增长主要来源于纯技术效率的改进。①另一种是专家学者的观点，他们认为，农村信用社现在的较好局面，主要得益于政策补贴和市场垄断。目前所进行的改革还仅仅停留在引入管理模式和调整经营模式层面上，改革的推动力更多地来自于监管部门，尚未真正触及产权关系、法人治理、管理体制等核心环节。②农村信用社改革“花钱买机制”的预期没有达到，只是暂时摆脱了经营困境和填补了财务窟窿。如各地农村信用社产权仍然虚置，法人治理形似神非，行政干预，发展无序，财务虚假，涉农贷款占比低、贷款集中度高现象突出，离“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的政策目标尚有很大差距。

我们认为，在农村信用社商业化、集约化的大背景下，以上两种对立观点对于行政控制与产权控制的矛盾均没有给予足够的重视，也未能厘清我国农村信用社所特有的行政、产权、委托代理等复杂逻辑关系。本文通过对山东省农村信用社改革发展实践的研究发现，商业化、集约化虽然符合农业产业化和城乡一体化的长期发展趋势，但短期内的推动力仍然是逐年强化的行政操控，这在很大程度上削弱和排斥了资本和产权的基础性作用。因此，我们提出应顺应商业化、集约化的发展趋势，弱化不当行政控制，恢复资本纽带和产权控制的基础性作用，对农村信用社实施分层改革，为其商业化、集约化经营谋求一条更加合理的实现路径。

二、对当前农村信用社改革发展的趋势性判断

收稿日期：2011－08－02

作者简介：西顺，男，中国人民银行济南分行高级经济师。朱锋，男，中国人民银行济南分行经济师。王萍，女，山东省农村信用社联合社济南办事处职员。

①覃道爱、李兴发：《基于SBM－Undesirable模型的我国农村信用社改革绩效评价》，《金融研究》2009年第10期。

②周波：《建立省级区域农村商业银行是摆脱农村信用社改革困境的重要选择》，《金融发展研究》2006年第7期。

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（一）商业化趋势

判断经济主体是否商业化，一般采用两项标准：一则是否以盈利为目标；二则经营模式及其实现手段是否适应市场化规则。从山东省的情况看，农村信用社已经出现了商业化的倾向。第一，经营模式商业化。到2010年，全省133家农村信用社（含农村商业银行、合作银行，下文一并简称为“县联社”）均确立了“以市场为导向，以客户为中心，以盈利为目标”的经营格局。其授权授信、责任追究、成本控制和劳动用工等也逐步向商业银行模式靠拢，并有7家和19家县联社更名为农村商业银行和合作银行，另有十多家尚在筹备之中，转换为银行类机构的数量居全国前列，组织模式商业化逐渐提速。第二，信贷配置企业化。2003年改革后的4年间，山东省农村信用社农户贷款占比由36．14%增加到2007年44．23%的峰值后逐年回落，2010年仅为42．27%。而2007年后，非农户的企业贷款份额节节攀升，到2010年增幅高达41．95%。这表明，最近几年，山东省农村信用社更热衷于投放商业化的企业信贷。第三，贷款利率定价市场化。目前我国存贷款利率尚在管制之中，但允许农村信用社等贷款利率实施一定比例的上浮。因“三农”的特定金融风险和农村金融分散运作的高成本，加上农村卖方信贷市场的垄断因素，农村信用社贷款利率偏高具有一定合理性。从山东省农村信用社3年来的贷款加权平均利率运行情况看，始终在高于国有银行3．16－3．67个百分点的区间内运行，但低于民间借贷10．13－11．92个百分点。可以看出，其贷款利率定价既不是“一浮到顶”，也不存在合作金融的利率优惠，而是依据国家利率政策和市场供求关系随行就市。

（二）集约化趋势

2003年之前，山东省133家县联社完成了对“小法人资格”的乡镇信用社的大面积合并。2004年之后，山东省农村信用社联合社（以下简称为“省联社”）成立，进一步确立了省联社———市办———县联社“三会一层”的管理体制。集中化的管理体制，客观上促成了经营模式的集约化。第一，统一竞争和发展策略。省联社统一研究制定“信贷支农、资金增值、支付结算、社会信用、信息服务”五大金融竞争方略。第二，集资自营或跨区域调配资金现象明显增多。据银监会专项调查，截至2010年底，全国24个省联社从事规模达到4000多亿元的自营业务，其中河北、浙江、山东等五省联社规模均在250亿元以上。除此之外，2010年，山东省联社还制定下发“社团、银团贷款”指导意见，在全省范围内集中资金向大中型企业组织银团贷款。第三，信贷投放批量化倾向。据统计，自2008年至2010年的3年间，山东省农村信用社系统贷款平均增速为49．9%，同期单笔贷款平均额由80．1万元增加到139．3万元，增幅达71．6%，超出贷款平均增速21．7个百分点。在这一时段，非农户的企业类贷款余额由1367亿元增加到2351亿元，增长71．98%，超出贷款正常增速21．08个百分点；农户贷款余额仅增长35．2%。这一现象表明，贷款有向大额、非农企业集中的倾向，越来越多的农村信用社发生了嫌贫爱富的“使命漂移”。①

（三）科层化趋势

目前，山东省联社对县联社人、财、物进行集中管理，强化全省一盘棋。一是统一干部人事管理，由其直接提名任免县联社理事长、主任，统一招聘、培训人员。2010年，统一招聘大学生员工3105人，补员1606人，通过考试将4537名编制外员工列编管理并先后组织各类培训达数万人次。二是统一下达年度业务发展考核指标。省联社每年要向县级社统一下达股本金扩充、利润、费用开支和信贷投放等指令性经营指标，对其信贷管理、授权授信、内部控制、风险处置和专项治理等方面实施全方位的监督管理。三是统一计提管理费用。2010年度，除财务较困难、可单独申请免收或少收管理费的县联社外，多数县联社均按0．54%的标准收取管理费。据统计，2010年度，省联社收取筹集管理服务费占全省农村信用社系统营业总收入的0．47%。这样，该系统事实上已经成为了以省联社（市办）管理权利为核心、县联社具体执行操作的科层化组织。

（四）差异化趋势

按照资本充足率达到8%的监管要求为标准，我们将山东省133家县联社分为两组予以观察：资本充足率8%以上的县联社由2006年的12家扩大至2010年的78家，资本充足率8%以下的则由121家下降至55家。以2010年为基数，资本充足率8%以上和8%以下县联社阵营的贷款余额份额占比是67．74：32．26，前者是后者的2．08倍；净利润份额为78．87：21．13，前者是后者的3．73倍；资产利润率为0．88：0．344，前者是后者的2．56倍；不良贷款份额为45．23：54．77，前者仅是后者的82．6%，组间差异显著。形成这种差异的主要原因：一是经济基础差异。78家资本充足率8%以上的县联社，有51家分布在城市辖区、经济开发区和全

①使命漂移是指以服务穷人为宗旨的微型金融机构为谋求自身财务可持续，放弃服务宗旨而倾向于为富裕客户提供大额度贷款的现象。

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