地方政府信用失范：成因与对策

口左宏愿　（西北师范大学政法学院，甘肃兰州　７３００７０）　【摘要】　中央政府与地方政府事权、财权体制的不完善强化了地方政府作为利益主体的竞争意识，但由于激　励机制的缺陷和约束机制的不完善，导致了地方政府间竞争行为的失范，使地方政府间竞争出现了　不容忽视的负面效应。　【关键词】　地方政府；竞争行为；失范；制度缺失　【中图分类号】Ｄ６３０．　【文献标识码］Ａ　随着中央行政权力逐渐向地方政府下放以及分　税制的实施，地方政府作为地区的利益主体角色日　益凸显。这一方面极大地促进了各地生产技术的改　进和制度的创新，一方面又会造成地方政府间的竞　争。如果政府间竞争行为失范，就会阻碍国内统一大　市场的形成，并使中央政府的宏观调控受到影响。本　文拟从制度的角度对当前我国地方政府竞争失范的　原因做一分析。　一、中央与地方政府行政性分权的制度缺陷　拉焦尔根据分权的程度将政府间关系的类型分　为政治性分权、行政性分权、行政权转让三种ｆｌ１。根据　这种划分，我国应属于行政性分权模式。其分权路径　是，把中央对国有经济的大部分控制权逐步让与地　方政府控制，并通过财政分权让地方政府获得地方　经济发展的部分收益权，以充分发挥地方政府在经　济发展中的主观能动性和积极性，这同时也造就了　地方政府追求辖区经济利益的前提条件。即分权是　地方政府间竞争形成的主要前提，但由于其本身的　不完善、不科学等，逐渐促成了我国地方政府竞争行　为的失范：　一是中央与地方政府事权范围模糊。事实上，放　权以后，并未能对中央与地方政府各自的权限和利　益格局作出明确的界定，造成了中央与地方权力调　整的随意性。地方政府热心于地区市场分割、地方保　护主义、重复建设等，为了实现本地利益的最大化而　对中央的政策“为我所用”。比如有的地方政府为了　本地的经济利益，对制售假冒伪劣商品的本地企　业不闻不问，任其发展，其理由就是“发展地方经济，　增加财政收入”；有的地方政府为了保护本地利益而　封锁信息、技术和资源，禁止劳动力和人才流动，到　处封关设卡。　二是地方政府的事权和财权不对称造成了地方　政府的财税困境。１９９４年实行中央、地方分税制后，　全部消费税、７５％的增值税、大部分企业所得税等征　收面大、税率高、易征收的税种基本上收归中央。与　此相对应的是地方财政收入的下降。由于财政转移　支付不到位，使得地方支付没有充足的财力为社会　提供有效的公共服务，一些地方政府应该做的事、想　做的事却没有足够的财力去做。“这意味着，地方政　府要干的事情比以前多了，而财政资金却没有相应　增加或到位，地方政府面临着比以前更大的财政资　源‘瓶颈’或‘缺口’。”　于是，一些地方政府千方百计　争投资、上项目，通过ＧＤＰ增长来扩大财源，并有意　识地将扩大财源的目标指向地方享有的税种，这显　然与科学发展观的要求是相悖的。　二、地方官员政绩考核和评价的制度缺陷　如前所述，我国的地方分权模式是形成地方政　府间竞争行为失范的一个原因。但是为什么地方政　府在竞争中会无视亏损和资源浪费而支持恶性竞争　呢？地方政府官员的政绩考核和地方政府评价制度　存在缺陷和偏差是其中一个主要原因。因为地方政　府官员的政绩考核和地方政府评价制度是地方政府　决策的牵引力和驱动力。　按照公共管理理论，集体行为归根结底由个人　豳鬻圈曩豳露霞主基　亘鱼直机关党校学报２００９年第３期　［作者简介】左宏愿（１９８３一），男，西北大学政法学院研究生研究方向：行政管理

我国地方政府公信力问题研究

地方政府公信力是行政管理学领域研究的重要议题之一，是地方政府获得公众信任的能力，其构建与完善是国家和社会繁荣进步、发展的必要条件。当今社会，地方政府公信力作为衡量政府行政能力的重要指标之一，已成为世界各国所关注的焦点。在享受地方政府公信力建设带来的成果之时，我们必须清醒地认识到，地方政府公信力存在的诸多问题。本文对于我国地方政府公信力存在的问题，提出针对性对策，实现地方政府公信力的提升。

标签：地方政府；公信力；信任

一、地方政府公信力的概念分析

政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任。“地方政府公信力是指某一地方政府行政行为的法制化程度，在其辖区内公民的民主化程度，以及国内、国际上所享有的公众信任度和公众对政府履行其职责情况的综合评价。”

二、我国地方政府公信力的现实状况及成因分析

（一）我国地方政府公信力建设的进程

1.地方公共服务质量提高。“地方公共服务指的是提供的在地方的层次上被消费者共同地且平等地消费的物品。地方政府提供地方性公共服务是因为地方政府更了解本地居民的偏好，因而所提供公共服务的质和量更符合本地居民的需要，更具有针对性和高效性。”近年来，地方政府提供的公共服务质量提高，公共资源得到合理配置，极大地提高了经济效率。

2.依法行政水平逐步提高。具体来讲，各级地方政府作为国家权力机关的执行机关和国家行政机关，应认真贯彻落实宪法和法律，要规范政府行为，必须切实做到严格规范文明执法，维护公共利益，营造良好的社会秩序。

（二）我国地方政府公信力存在的问题

1.缺乏法律法规的制约，权力监督机制不健全。现阶段，我国权力监督机制不健全，地方政府行政权违法现象频发。地方政府工作人员在行使行政权过程中，缺乏法律法规制约，易出现地方政府“乱作为”现象，大大降低了地方政府的公信力。

2.政府职能履行不当，公共服务供给乏力。中国政府的机构改革中，如何把握好管理与服务的关系是关键，要转变观点，确立“小政府”“大服务”的理想格局。现阶段部分地方政府机构膨胀，行政效率低下，

一，，　——　甘肃农业２００６年第４期（总第２３７期）　行政道德失范的表现、原因及其治理对策　赵永涛袁桂平　（河北经贸大学０５００００）　内容摘要：随着计划经济向市场经济转轨．市场利益的驱动使社会经济领域出现了　一系列的不道德现象，即道德失范。在行政管理领域也出现了道德失范现象．针对人们　普遍关注的几种现象．分析了其成因及应对措施。　关键词：市场经济；道德；行政道德失范；活理对策　道德是指人类社幺特有的、由经济关系决定的、依靠人们内心信念和特殊社会手段　维系的．并且以善恶进行评价的原则、规范、心理意识和希望滔动的总和。道德分为社　会公德、婚姻家庭道德和职业道德几种主要类型。行政道德届于职业道德范畴．它是一　种特殊的职业道德。指国家行政机关及其工作人员行使公兆权力．从事公务活动中．通　过内化的信念和善恶标准，理性的调节人与人、个人与杜会之间的各种关系的行为规　范。　一、行政道德失范的表现　我国臼古就是一个礼仪之邦．在中华民族历史进程当中逐渐形成了包括ｆ二、义、忠、　孝、缘等在内的传统美德，一直传承至现代社会．但是．随着计划经济向市场经济转轨时　期的到来，市场经济的义利观不仅影响了经济发艘的微观屡次，而Ｈ还引发了一系列的　负效心。诸如社会浮躁、信誉缺失、道德失范等一系列杜会问题此起彼伏。这些都是与　我们中华民族的传统美德背道而驰的，都是需要摒弃和克服的．尤其足在行政领域出现　的行政道德失范巫是社会发展的不谐和音。纵观我国行政管理领域现状．可将行政道　德失范的表现归纳为以下几个方面：　第一．贪污挪『１］。一般地说．贫｝ｉ足行政主｛奉的个人利用职权非法占有公共财产的　行为。然而．近年来山几个人联台实施贪污的案件呈上升趋势．而且数额巨大。与贪污　性质接近的是挪用公款。王宝森案件。在两年时问内共挪用公款人民币３１２亿元，数额　特别巨大，给国家造成的损失也是惊人的。一般地说，挪用公款的目的。或是借公款生　息、炒股；或是拿公款放贷、办公司：或是以公款循私情。挪用公款一般如同　肉包子打　狗”。所以．与贪污造成的后果足一样的。贪污与腐化是一对共生的毒瘤．具有互促性．　贪　的公款总是用于挥氍、嫖妓、蒂妓．案例之多．不胜枚举。　第二．权力寻租。国家公务人员以手中握有的行政权力为筹码．向企业或个人“出　租”权力索取岛额回扣．获得暴利。包括权钱交易、以权谍私、索贿受贿．在扦｛工扣千、开　学就业、农转非等问题上为自己和亲友谋取私利等多种形式。甚至公开宜称：　我给你　办事。你就得付钱。　置国家公务人员应尽的道德义务于九霄云外。尤其在项口审批、土　地批租、工程发包、减免税赋、进出口配额、银行贷款、外汇额度等领域最为猬獗。如今　红包之风刮遍大江南北．瑷禁不止。一些政府机关和企事业单位为本部门本地区利益用　公款公物公开行贿．都表明这种现象在不断升级。　第三．吃喝玩乐。据统计，一个县（市）级机关一年要吃掉几十万到上百万，一个乡　镇机关一年也要吃掉几万到ＪＬｑ－’万，这些年，公款吃喝不知已吃掉了几个“三峡工程”。　有一部分领导干部经常光顾那些灯红酒绿的地方，沉迷于声色犬马，过若纸醉金迷的生　活。公费旅游风也有趣刮越烈之势．借考察组、联谊会之名．行游ｌｈ玩水、吃喝玩乐之　实．大肆挥霍公款，奢侈浪费。　第四．虚报浮夸。升官要靠政缩．而政绩又出在数字　，用老百姓的话来说这几年　的浮夸风．决不亚于１９５８年的大跃进。弄虚作假、欺上瞒下、虚报成绩、窃取荣誉的干　部和单位已不是个别现象。有个县财政收人不足一亿，上报时却增到了一亿五千多万，　人均收人才八百多一点．上报时却是一千多。有些地方基层把真实情况反映到县里，却　被冠以不符合中央精神．不能体现经济发展的大好局面，打回重报，这就形成了乡骗县、　县骗市、市骗省、全国骗中央的局面。　第五。官僚主义。在执行国家公务活动中，行政官员的失职、渎职、官僚主义是行政　道德失范的叉一种典型表现。一部分行政官员高高在上、夸夸其谈、脱离实际、作表面　文章、搞形式主义、不深入基层、不进行调查研究。只足坐在办公室里看文件、听汇报．对　于群众的冷腰疾苦，不痛不瘴。从相关案例米看。在对内对外经济活动以及各种管理活　动中，玩忽职守，或者“瞎指挥”、。乱拍板”，或者浑浑噩噩、严重失职的现象是比较突出　的。有的造成重大经济损失．巨额国有资产被骗；有的造成火车相撞、轮船碰沉、堤坝决　［－１、楼房倒塌、特大火火等恶性事故。问题器露出来以后．往往得不到应有的处理．甚至　以“交学费”为说词，轻描淡写．不了了之　也有的行政官员办事拖拉，推诿扯皮，弄虚作　假，为了骗取荣誉，在统计数字上大刮浮奇风。官僚主义的泛滥。造成行政道德每况愈　下。　笫六，买官衙爵。我围的干部管理体制长期以来只有选拔　没有选举。用人权掌握　在少数领导于里，这就为菜些人跑官、要官、买官大开方便之门．导致了任人唯亲，ｌ史官　结帮拉派之风盛行。据报载，山西钳长治县原县委书记王虎林在离任前两个月的时问　内突击翻啦提拔干部４３０多名。仪挺拔正副科级　ｒ部就达２７０多名，成丁名副其实的官　批发商。据笔者丁解，有些地方的官化价格足有不成文规定的，乡镇长多少万，科局　长多少万。用钱买来的官，上任后肯定会大捞一笔。＿｝ｆｊ人间胚上的腐败，后果更为严　重。官场变成市场．从而行政道德失范越演越烈。　笫七，经商　改革开放以来，党政机荚干部经商，自办或与他人台办赢利性企业．或　在以赢利为口的商业、工业、金融等公、私企业中兼职．一度成风。群众戏称：“全国上下　齐经商。万众一心骗中央。”虽说言过其实，但却反映丁行政道德失范的普遍性与严重　性。８Ｏ年代束以来，政府三令五申，不准国家公务人员在任职期问经商，不准政府机关　办公司，但是，　；一些地方依然很盛行。“明修栈道，晴渡陈仓”，明为“脱钩”，实则变换手　法，坐地分红。　筇八。公款公贿。魁指法人州公款行贿或单位ｊ｛ｊ公款　体行贿。一些地方的党政　机戈、企事业单位及社会团体，为了本地区、本部门　本单位的利益，集体决定，以单位的　名义，用公款公物公开行贿，群众戏称“三公”。它是一种政府行为或企业行为．带彳ｉ普　遍性、公开性特点。在一些地方，往往是领导班子集体决定、主要领导亲自俯队，　跑步　（部）前（钱）进。　泉‘上受”’。　ⅢＪ蛙“只要不把钱驶进ｆｊ己的腰包，该怎么邀就怎么　送，你不送别人会送，为了本地利益要大胆地送。～只要为公为集体。什么事都可以干”　抛报载．全闫一年＋这种公贿资金；ｆ６达人民币１００亿元　有的地方还“表扬”、。嘉奖”公　贴承办人。应该说公贿对行政道德的败坏是大面积的，它以“组织行为”Ｉ面貌出现，从根　本上扭曲ｒ　组织道德”的价值取向，其危害是深远的。　此外还有诸如泄密、隐匿财产等等。尽管形态各异。但本质却是一致的．即都是行　政官员枉公与私的关系、权利与义务的关系上．彻底背弃了行政道德准则，把应尽的道　德义务当作谋取私利的权利与手段，最终导致行政腐败。行政腐败严重损害了政府的　公正形象，腐蚀若整个社会肌体．涣散党心、民心。败坏着社会道德风气。对社会稳定构　成威胁，后果是相当严重的，国人切不可掉以轻心！　二、导致行政道德失范的原因　行政道德失范的背后，既有行政主体自身素质，行政组织结构、行政组织管理等方　面的原因。又有历史、现实、制度、政治、经济等方面的原因。　第一．行政主体具有的双重人格。行政人员作为人有着私人生活和个人利益的追　求，但行政人盟由于掌握着公共权力，这又决定了他不能等同于一般的人。他应当有维　护公共生活健康的责任和义务。当公与私之同发生冲突。需要他作出选择时，这时他道　德修养的好坏．白身素质的高低就成荚键性因素。如果其道德修养不高、自身素质差。　抵挡不住金钱、美女的诱惑．行政主体的行为就失控。导致行政道德失范现象发生。　第二。受长期计划经济体制和高度中央集权的影响，我国行政体制ｌｆ】党政不分、政　企不分、政事不分、政社不分的现象仍普遍存在。政府机构重叠、人员臃肿、人浮于事、　办事效率低下、行政权力过分耋ｌ！中、行政决策缺乏科学性民主性，行政体制的这些问题。　引发了不道德的组织行为。导致单位集体犯法等非正常现象。结果出现大面积行政道德　失范。　第三。封建思想的遗撵的影响。封建官僚政治是统治中国最久的政治制度．伴随其　产生的官僚主义作风是巾国人见得最多最坏的政治作风。今天．官僚主义的幽灵还在　中国大地上四处游荡．这就说明其存在的基础仍未被消灭。中国人向米有做官情结．读　书就是为了做官．做官就是为了发财．中国士宦的做官发财思想是中国特殊的官僚封建　社会的产物。同时．官僚阶层的优越感和贫苦大众的卑贱感被支持、被强化，官职不是　职业化而是被看作一种特权的行使。官吏总是高高在上．而普遍老百姓只能匍伏在他　们的脚下。　第四．社会转型期的政治体制改革滞后．改革配套措施跟不上．政策法规不完善．出　现的制度和政箫空问。再加上官职带来的特殊待遇。某些官员钻改革空子，进行权力寻　租，致使腐败屡刹不止。　第五。经济发展多元化的同时。导致价值观念的多元化．旧的道德规范被削弱淡化，　新的道德规范未被确立，西方的拜金主义、享乐主义、极端个人主义乘虚而人．一部分行　政人员做了金钱和美色的俘虏．造成公共权力非公共运用．使行政道德失范。　第六，监督不够。当前．我国对权力的监督还远远不够。多头监督、有功贪功、无功　推过的现象仍存在。人大的作用未充分发挥，行政监察机关的地位偏低，无法有效行使　监督权。在各种监督中．人民的监督是最根本、最重要的。但由于封建专制下．人民长　期处于贫困愚昧状态．把官僚统治当作天造地设和无法抗拒的常规来接受。受它的影　响．今天国民素质虽有所提高，但大多数老百姓仍有怕官心理．当自己的合法权益遭到　官吏的侵害时．也只是逆来顺受、任官宰割。　三、行政道德失范的治理对第　行政道德失范现象给社会生活特别是政治生活造成丁极大的危害，严重影响了社　会主义现代化的建设事业。因此，必须对行政道德失范现象进行治理．可以采取以下治　理对策。　第一，健全法制，实现依法治国。首先．加快立法进程，切实做到有法可依。口前，　涉及规范行政主体行为方式ｆｎ】题的法律基本上还是空白；当在防止机构膨胀．限制政府　规模的＜编制法）至今仍未出台；＜国家公务员暂行条例）有许多明显缺陷，急待完昔并且　上升为法律：能对行政权力进行有效约束的＜行政程序法）、＜行政监督法）也需尽快完　善。其次，健全法制要实现行政道德规范的法制化。西方国家在进行行政道德建设时，　丰“继制定行政官员道德法典、国家公务员道德法规和防止行政人员行贿受贿、贪污腐　化、严重道德败坏和涉及利益冲突的道德规范。英国政府就规定各级官员必须遵守＜荣　誉法ｊｌｌ｝）的各项规定．美国政府把履行＜政府道德法＞、＜权利典章》作为各级行政人员职　业道德的原则。再有，健全法制还要在全体人员Ｆ｛】普及法｝１ｊ知识．使人们懒得公民的权　利义务和自身合法权益，敢于拿起法律武器和各种侵犯其权益的违法犯罪行为斗争．只　有这样，才能有效地监督行政官员依法行政。　第二．加强行政道德教育，提高公职人员素质道德和教育分不玎．加强思想教育．提　高道德修养，培训行政主体正确的权力意识、服务观念、牺牲精神、守法习惯于一个反复　不断、永无止境的过程。行政道德规范只有经常讲，时时给人们敲警种，才能潜穆默化　成为人们心中的价值观念和行为准则，成为行敢行为趋于向善的一种动力。全国上下　开展的“三讲”教育以及关于“执政为民”的宣讲等等，就是根据这一要求进行的，并且取　得了良好的反响。实践证明。加强行政道德教育，足克服行政道德失范现象的有效途径　之一。　第三，加强行政道德的制度化建设。传统道德偏重道德的内心化一面，却失落了道　德的制应化。如果把内化视为个人道德实现的主裴方式，显然社会道德优于个人道德。　ｌＪ｛为内化的大部分规范和价值都是社会的。姓社会的道德风尚决定个人的道德态度。　在新旧伦理转型的变替时期。行政道德大都必须通过行政性、法律性的激励和约束机制　使之内化，才有可能内化为行政官盟的信念和习惯。ｐｊ此，必须加强行政道德的制度化　建设。使行政道德的规范、原则和要求通过制度内化为行政官员的信念和习惯。【］前．　应着重权力制衡机制、法律制约机制市政监督机制、政务公开机制、奖励惩戒机制等制　

转型期我国行政伦理失范的表现、成因及治理对策

行政伦理是指行政工作人员的职业道德。它是一般社会道德在行政管理职业上的特殊表现，是行政人员在从事行政管理工作时应遵循的行为规范和道德要求。 行政伦理实践关乎民心向背和国家兴衰，影响行政管理效率和管理效益的提高。行政伦理失范对行政管理构成严重挑战， 有可能造成政策执行走样、行政效率低下、专业水准降低和公信力丧失，其结果会带来行政权力的合法性危机，最终导致行政目标难以实现。因此，必须重视行政伦理失范问题，并加以克服治理。

一、行政伦理失范的表现

（一）权力寻租泛滥

权力寻租又称“权力设租”，是指政府组织及其行政人员利用行政权力为部门窃取公共资源，为自身谋取私利，侵害和损害人民群众的利益以实现本部门或个人利益的最大化。个别行政人员在运用权力的过程中将市场的交换原则带入行政管理过程中，通过“买卖”自己手中的权力获取高额回报。 寻租问题渗透于社会生活的各个领域， 几乎一切权力存在的地方，都存在寻租问题。 在每一个政府层级中，都有借助行政权利追求自身经济利益的行为。一方面寻租者通过寻租行为获得一些支配稀缺资源的优先权，使自己在该领域中取得垄断地位。这样，市场就难以发挥其资源配置作用，而是由寻租活动来支配，而降低了资源的配置效率；另一方面，他们把本来可以用于生产性活动的资源浪费在一些无益于社会发展的活动上，如寻租者进行游说所花费的时间与精力等。权力寻租不仅会造成资源浪费，而且，还会导致民众对政府失去信心、贫富差距拉大乃至社会不平等等恶劣的社会问题。

（二）贪污腐败频发

贪污腐败是社会的一颗定时炸弹，它严重威胁着社会主义国家安全， 对社会秩序造成极大的破坏，给党的事业造成无法估量的危害。 转型时期，我国实行对外开放政策，目的在于借鉴和利用世界各国一切现代文明成果。 与此同时，部分党员干部不能有鉴别地吸收外国资本主义的东西，对资本主义乘虚而入的腐朽思想和生活方式照单全收，出现了部分党员、干部贪污受贿、以权谋私、权钱交易等现象。在追求民主法制和依法行政时， 出现了行政权力被少数人所窃取，并服务于少数人利益的问题。在试图通过分权解决高集权、低效率的问题时，出现了很多个地方集权，并运用该权搞地方保护主义和以权谋私，破坏了市场经济的健康发展。 许多利益主体为了获取高额利润，运用各种手段引诱行政人员违法乱纪，一定程度上扰乱了社会主义市场经济秩序。虽然我国近来不断加大反腐败斗争的力度并取得了很大成效，但我们也应清醒地看到腐败现象从未销声匿迹。为了避免腐败行为向更多、更广的部门蔓延，必须加快治理解决的进度。