对西部大开发战略理论及其实践效应的综述

© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net2005年12月甘肃省经济管理干部学院学报December2005第18卷第4期JournalofGansuEconomicManagementInstituteVol118　No14

对西部大开发战略理论及其实践效应的综述3滕堂伟(兰州大学经济学院,甘肃兰州　730000)摘　要:如何不断完善西部大开发战略,以更好地实现西部地区经济社会的全面、协调、可持续发展,是区域经济学界研究的热点。文章梳理了学术理论界在西部大开发存在的问题及其成因,西部大开发政策不足之处,政策完善的基本方向等主要研究结论;实证分析了西部大开发相关理论研究所推动的战略变迁与完善路径。关键词:西部大开发;理论综述;政策完善中图分类号:F127;F12012 文献标识码:A 文章编号:100924830(2005)0420021204

西部大开发战略实施以来,学术理论界掀起了西部大开发战略理论与实践研讨热潮,对西部大开发实践中表现出来的突出问题,西部大开发政策之不足,西部大开发政策完善的主要方向等问题进行了深入研究。一、理论界对西部大开发存在的问题及成因认识综述五年来西部大开发取得了显著的成效,开局良好。然而,由于多方面的原因,当前在实施西部大开发战略的过程中尚存在一些前进和发展中的问题,需要今后在实施西部大开发的过程中逐步加以解决。中国社会科学院西部发展研究中心课题组(2003a,2003b),陕西省发展研究中心(2004),以及许多专家学者对这些问题进行了深入研究,归纳起来,有以下六个方面:11东西部差距在西部大开发中继续扩大。林凌、刘世庆(2003)和王洛林、魏后凯(2003)的研究认为,东西部差距不仅没有缩小,而且在继续扩大;西部地区城乡差距拉大的趋势仍在加剧。这一观点也被学术界基本接受。林凌、刘世庆(2003)认为东西差距扩大的原因在于,东部所以发展更快,主要是东部内在的自主增长率大幅增强,形成强大的自我积累、自我发展能力;面临一个新一轮国际资本和高科技产业向中国东部转移的重大机遇,东部已进入制造业和服务业拉动经济更快增长的时期,产业结构迅猛升级,不仅增长速度快,而且增长的附加价值高。而西部的经济增长还处在依靠国家对基础设施投资拉动的阶段,制造业和服务业远远没有发展起来,自我积累、自我发展能力很弱,一旦国家投资减少,速度还有可能下降。在保持东部持续快速发展的同时,进一步加快西部的发展速度,是西部大开发面临的重要抉择。21投资结构单一导致的经济内生动力不足的问题十分突出。西部大开发以来,国家实施积极的财政政策,加大对西部基础设施的投入力度,推动西部进入了历史上人气最旺、发展最快、形势最好的时期。王洛林、魏后凯(2003)认为,在国家财政投资和国债资金的引导下,西部12省市区全社会固定资产投资增速明显加快,为西部地区未来经济发展奠定了较好的物质基础。但是陕西省发展研究中心

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收稿日期:2005-08-21

基金项目:国家社科基金资助项目《西部地区民族经济发展问题研究》(04AJY005)阶段性成果之一,课题负责人高新才教授。作者简介:滕堂伟(1973-),男,山东莒南人,兰州大学经济学院教师,经济学博士,主要从事区域经济学教学与研究。© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net

(2004)认为,经济快速增长主要是靠固定资产投入

拉动,投资拉动西部经济快速增长的作用愈益增强,而投资结构单一、经济内生动力不足的问题愈加突出。固定资产投资主要靠中央财政投资以及国债投资,而国内民间资本和外商投资积极性不高,大多仍持观望态度,所占投资比重较低。从投资的作用看,王洛林、魏后凯(2003)认为,国家在西部地区投资的一些大型项目,有的跟当地经济联系不够紧密,有的通过外地(主要是沿海地区)采购和承包,其对当地经济的带动和乘数作用并没有预期的那样大。31工业化过程中竞争性工业发展明显不足。西部地区的基础设施条件得到明显改善,但产业发展显得滞后和迟缓,工业总量规模小,发展水平低,竞争力不足,工业化进程推进缓慢。在继续加快基础设施建设的同时,怎样加大产业项目建设力度,不断增强自身发展和积累的能力,是一个十分迫切的问题。41对外开放的深度和广度没有达到应有的水平。王洛林、魏后凯(2003)认为,实施西部大开发以来,尽管西部地区对外开放取得了较大成就,但与东部地区相比,至今仍有较大的差距。西部12省市区外贸依存度和外资依存度不仅低于东部地区水平,而且低于全国平均水平。更为重要的是,近年来西部地区出口额占全国的比重呈不断下降的趋势。说明西部地区外贸出口能力较差,产品缺乏国际竞争力,由此导致外贸出口对地区经济的拉动作用不明显。近年来西部地区外商投资增长较快,但其总量规模却很小,而且其比重比过去平均水平还略有下降。51针对西部在区域分工格局中相对不利地位的利益补偿机制发展滞后。理论界普遍认为,市场化配置自然资源和经济区域分工协作的格局进一步形成,但资源保护和利益补偿机制亟待建立和完善。中国社会科学院西部发展研究中心课题组(2003b),郭小龙、周世健、詹新武(2004)和陕西省发展研究中心(2004)认为,由于相应的资源保护和利益补偿机制没有跟上,资源的大规模开发存在着不少隐患和问题,如宝贵的资源没有得到充分保护和利用,资源税税额过低等导致市场准入不严,一些企业采易弃难、乱采滥挖;对生态环境恢复和治理的投入不足,大规模开发引起的地下水位下降、水质和土壤污染、植被损毁、地表塌陷以及搬迁、拆迁、复垦等,直接诱发了一系列社会问题。尤其是资源开发地区群众生活仍然没有大的改观,一些油气输出地区的老百姓却用不上气,一些资源开发地的人均收入不到全国人均水平的一半,仅为当地国家资源开发企业职工收入的1/16,这给统筹区域协调发展增加了困难和压力。61促进经济社会良性发展的政策环境尚未完全形成。对西部大开发政策环境的研究也是学术研究的一个热点。代表性的观点有王洛林、魏后凯(2003)和陕西省发展研究中心(2004)等,他们认

为,实施西部大开发的政策环境氛围正在形成,国家在政策上给予了一定的优惠和倾斜,但缺乏相应的配套政策和实施方案,落实起来仍有不少困难。国内外的经验证明,开发落后地区仅仅依靠市场机制这只“看不见的手”是远远不够的,特别是在初始阶段,必须更多地依靠各级政府特别是中央政府的宏观调控和政策,进一步改善政策环境,加大落实力度,还需要做出很大的努力。二、理论界对西部大开发政策不足的主要研究结论西部大开发战略实施以来,理论界对如何进一步完善西部大开发政策问题进行了深入研究,并提出了一些有价值的意见。11政策力度不大,适用范围过宽,优惠效应不明显。有些学者如李一、童书玮、华中(2004)等认为,现有西部大开发政策措施优惠力度不大、政策效应不强,西部地区和东部等地区相比并没有政策优势。具体表现在:在外资税收优惠政策上只是向东部地区“看齐”,如果考虑东部地区的先行优势,西部地区在外资政策上已经处于劣势;西部地区在经济管理权限方面除了享受国家统一的政策外,没有其他特惠政策,20世纪80至90年代中期东部开发区享受的国家税收返还政策,西部开发区基本没有享受到;西部地区享受的优惠政策由于各种原因政策效应大打折扣,如税率优惠政策主要是产业倾斜,

地区效应有限,而所得税优惠在很大程度上减少了地方财政收入,地方的积极性并不高,政策效应远不如以前,有些政策还停留在文件上,至今未出台具体办法、难以操作;东部一些地方实际采取了比西部更优惠的政策,如东部地区一般在用地上进行补贴,地价很低甚至零地价,有的地方甚至把厂房都先给建好了,西部地区则难以实行“放水养鱼”的政策。林凌、刘世庆(2003)通过计算得出了“西部大开发投资额尚未达到全国人均水平,更未向西部倾斜”的—22—© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net

结论。21政策可操作性差,原则性的表述过多,量化指标过少。中央出台的大政方针大多比较原则和抽象,有些还只是一些口号、指导性意见或要求。缺乏具体的执行措施,原则和口号难以贯彻。大多数对西部倾斜政策的条款里使用的是“提高”、“尽可能多”、“争取提高”、“继续提高”、“重点用于”、“主要用于”、“优先安排”、“优先支持”等,一些含糊的、不确切的文字表述,没有做出在什么时间内、比重多大、提高或优先到什么程度等量化指标的规定。王洛林、魏后凯(2003)等认为现行对西部地区增加的财政性建设资金投入是与始于1998年的积极财政政策分不开的,它带有明显的阶段性、临时性的特点;“提高用于西部地区的比重”等政策表述,不易体现对西部地区支持的力度,也难以对政策进行事后评估。尚未真正建立起一种专门的政府发展援助机制。一旦积极的财政政策淡出,如何保证西部地区有持续的资金投入,特别是中央财政资金投入不会减少,将是一个很大的未知数。31政策系统性和权威性不足。一些学者如巫昌祯(2000)、赵伟之(2000)、邓仕礼(2003)、陕西省发展研究中心(2004)、林凌、刘世庆(2003)、巩富文(2004)等认为,到目前为止,开发西部的政策主要是中央各个部委以“通知”和“意见”的形式各自出台的一些分散的、零星的政策,缺乏立法形式对西部开发政策的明确和具体化。一些关系到西部大开发持续性的政策,如财政转移支付,生态建设和环境保护的区际补偿机制等,受现行财政体制所限也难以在短期内完善。没有法律依据,中央和地方之间,东部和西部之间的权利和义务难以明确,利益协调机制难以建立。同西部开发的长期性和艰巨性相适应,为保持政策的权威性和稳定性,《西部开发法》以及相关单项法律、法规如关于鼓励投资创业的法律,关于西部发展高新技术的法律,关于退耕还林(还草)的法律等应尽快出台。41对产业发展的重视不够。一些学者认为,要真正促进西部地区经济的快速发展,国家应该对西部地区的产业特别是加工制造业的发展予以高度重视,并采取切实有效的扶持政策。改变东西部地区现有的垂直分工格局。王洛林、魏后凯(2003)认为,西部地区投资的高速增长并没有带来经济的高速增长,其原因之一就在于各级政府都把西部开发的重点放在基础设施和生态环境建设方面,而对特色产业特别是加工制造业的发展没有引起足够的重视。这样,从长远发展来看,西部开发将缺乏持续稳定快速发展的产业支撑。林凌、刘世庆(2003)就此表示,尽管西部大开发成绩显著,但国家在一些具体的发展政策上,仍然存在一些问题。例如在西部兴建的一些大型工程,主要是基础设施和生态环境建设两大类。它们更多的是服务于全国,服务于东部,