关于上海市新农村建设若干问题的建议

1 关于上海市新农村建设若干问题的建议

按：现将上海市政协经济委员会今年的重点调研课题《关于上海市新农村建设若干问题的建议》呈上，供市领导参阅。

为贯彻落实《中共中央、国务院推进社会主义新农村建设的若干意见》和市委、市政府关于建设现代化新郊区的精神，市政协各专业部围绕相关专题，组织了160余位政协委员展开广泛调查研究，分赴郊区各区县进行了30余次实地调研，召开了50余次由各界人士参加的专题座谈会和研讨会，集思广益，初步摸清了情况，理清了思路。

在实现“四个率先”和建设“四个中心”的大背景下，上海有可能也有能力在全国率先实现新农村建设的战略目标，但新农村建设决不是轻而易举的事情，跨越城乡鸿沟的艰巨性和长期性更不容忽视。当前，要抓紧把中央“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字精神“上海化”，把市委“规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强”的30字要求“具体化”。总体上说，郊区新农村建设要形成布局科学、功能互补、特色鲜明、依托发展的城镇体系；形成定位清晰、结构合理、环境友好、集群发展的产业基地；形成设施完善、和谐平安、乡风文明、优美整洁的人居环境；形成海派风范、现代气息、理念创新、健康向上的人文素质；形成组织健全、公正透明、法制完善、管理民主的管理构架。

在新农村建设的指导思想上，应以统筹规划为先导，分层推进为宗旨，农民意愿为准则；以经济建设为中心，产业发展为主线，城镇建设为依托；以以城带乡为重点，以工促农为抓手，公共服务为载体；以社会发展为支撑，保障体系为基础，民主管理为保障；以农民增收为目标，农民素质为标志，人居环境为体现。

在新农村建设的基本原则上要充分体现出：农民主体，引导扶持；量力而行，实效为先；因地制宜，分类指导；层次清晰，重点突破；民主商议，彰显特色。

目前，上海市新农村建设已经开局，当务之急是要抓紧制定中长期的统筹规划，明晰发展次序，确定发展重点，落实发展抓手，理顺发展机制，并同郊区历年来“三个集中”的推进工作，以及“1966”城镇体系规划、“一城九镇”和“宅基地置换”试点、“多予、少取、放活”等政策落实进行有机衔接。

新农村建设是一个庞大的系统工程，需要在各个层面、各个领域、各个环节进行有效突破，取得明显进展。其中，构建现代农业经营制度关系着农业的效益与效率，村级经济强弱影响着农村社会的微观组织基础，农村教育决定着农业、农村、农民的未来，农村医疗卫生水平体现着农民的切身利益保障，农村公共文化建设标志着农村的文明程度。因此，各委员会着重围绕这五个方面，提出如下主要观点与政策建议，供决策参考。

一、上海市农业经营制度，村级经济，农村教育、卫生、文化的基本现状

在农业经营制度方面。一是新兴农业产业组织发展较快，但超小规模分散家庭经营仍是主体。二是农民专业合作社发展环境不够健全，政策覆盖面过窄。三是对国有农场支持力度不足，提升经营层次困难重重。四是社会资本进入农业领域缺乏吸引力，政府扶持政策尚未到位。五是农业金融功能日趋退化，农业市场主体普遍遭遇融资困难。六是土地规模经营初显成效，但推进难度不小，甚至出现一些反复。

在村级经济发展方面。一是村级经济发生了四个深刻变化。在发展方式上，行政区划调整使经济薄弱村数量有所减少，所有制结构开始多元并举，三次产业并存格局初步形成；在收入结构上，大部分村级经济收入来源主要依靠财政转移支付、各种补助收入及其他不稳定收入；在发展水平上，失衡矛盾十分突出，可支配收入低于平均线以下的占75%，经济薄弱村占20%；在社会功能上，政府公共管理职能和乡镇社会公益事业不断向村级延伸，不少薄弱村收支倒挂，运转艰难。二是村级经济发展受到制约。总体上呈现为：“存量”发展能力不强，“增量”发展空间很小。对发展村级经济举步不定，村级工业点撒销归并后不予配套和衔接，对村级经济控制 2 过分，并缺乏最基本的发展基础和空间，以及有效的扶持机制和人力资源培训机制。

在农村教育方面。一是教育投入有所增加，教育条件有所改善，教育水准有所提高，但全市优质教育资源仍然集中在中心城区，城乡教育失衡尚未有效改观。二是重视不够、投入不足、措施不多、队伍不稳的问题依然存在，需要逐步解决。三是基础教育相对薄弱，普教实际存在的“一市两制”现象尚待深化改革。四是职业教育体制不活、资源不足、整合不力，其功能与作用的发挥受到制约。五是职业培训缺乏具有前瞻性的整体规划，政策支持力度明显不足。六是成人教育发展不平衡，难以适应农村各级各类人才培养和农民素质提高的需要。

在农村卫生方面。一是农村卫生宏观管理逐步加强，卫生服务体系不断完善，医疗保障制度逐步健全。二是农村卫生服务出现新需求，农村医疗保障制度受到严重挑战，“新农合”运行和管理体制矛盾突出。目前农村合作医疗筹资年人均为306元左右，而城镇职工基本医疗保险人均约2200元，农民医疗保障供给水平明显偏低，而合作医疗基金集体和企业部分筹资也十分困难。三是农村卫生队伍素质偏低，村镇卫生资源利用率不高。四是乡村医生队伍年龄偏大，学历层次偏低。

在农村公共文化设施建设方面。一是基本形成了区（县）、乡镇、村公共文化基础设施三级梯度配置网络，以及专兼结合的农村基层群众文化工作队伍。二是农村文化缺乏分类指导，落实的措施少；农村文化建设的重心未下移到基层，设施建设、管理和使用问题以及经费瓶颈一直没有解决。三是公共文化基础设施总量不足，功能不全，发展很不平衡，公共文化活动内容与形式比较陈旧、单调、枯燥。四是文化干部队伍薄弱，难以适应农村文化建设需要。五是农村文化建设难以依法管理、依法行政。六是公共财政投入不足，文化经费缺乏保障。

二、推进上海市现代农业经营制度，村级经济，农村教育、卫生、文化建设的思路和建议

（一）推进现代农业经营制度建设，夯实产业基础

现阶段宜构建点、线、面结合的多形态、多层次的现代农业经营制度体系，即以国有农场为示范点，以农业企业为骨干线，以农民专业合作社为普及面。

1、构建推进与支持现代农业发展的长效机制

一是调整地方财政支出结构。要在整体上体现99%非农产业对1%农业“反哺”所应达到的力度，加大对农业产业化、农业服务、农业保险、农业环境保护、农业投资补贴的投入力度。建立担保基金和担保机构，解决现代农业经营主体贷款抵押担保瓶颈。

二是建立区县政府间农业财政转移支付制度。为解决搞农业负担重、不搞农业受益多的失衡状态，建议建立包括中心城区在内的区县政府间的财政转移支付制度，在操作上可按各区县的人口和经济规模分别确定转移支付额度，再按农业规模统筹分配各区县接受转移支付的额度。

三是建立市、区两级“农业发展基金”。统一归口运作政府各部门的财政支农资金，克服因多头投入和重复投入造成苦乐不均与效率不佳的状况。

2、制定支持农民专业合作社发展的优惠政策

一是制定农民专业合作社的地方性规章，尽早明确其非企业法人的法律地位，免除其税赋负担。

二是加快培育领军人才，委派或鼓励公务员、职业经理人、专业技术人员、各类志愿者下农村指导、协助合作社的建设。

三是商业银行应制定专门信用评估体系，市和区（县）两级政府应专门设立贷款担保基金解决信贷困难问题，政府对合作社经批准立项的项目应提供贷款贴息。 3 四是建议在全市范围统筹解决合作社的项目建设用地指标，对开发涉农二、三产业用电享受农用电价格和分时电价政策。

五是政府在中心城区建设的农产品市场为合作社提供免费专柜，对符合标准化生产要求的产品进入超市、大卖场提供专项补贴，对基地和产品认证、品牌培育提供专项补贴。

六是市、区（县）宣传部门应指定电视媒体设立专栏，宣传现代农业建设情况，对合作社及其品牌产品进行公益宣传。

3、创新完善土地流转机制和分配制度

一是有序、规范地进行土地流转，流转的形式可采取转包、转让、合作、入股、公开招投标等市场运作方式。

二是培育土地事务中介机构和农地经营企业，形成统一规范的土地经营权要素市场。

三是加强土地置换，将农民手中的土地资源分区域、分阶段纳入土地储备系统。

四是建立土地储备机构，对农村土地实施征用、收购、置换,然后对土地进行集中开发和储备，并形成共享、共赢的利益分配机制。

五是设立土地储备银行和土地储备基金，解决土地流转交易中的现金流量问题。

4、充分发挥国有农场的排头兵作用

一是政府规划的具有国际先进水平或具有标志性意义的重大项目，应考虑优先落户国有农场。

二是财政专项支农资金补贴由区县承担的配套部分，建议由国有资产管理部门承担。

三是强化对域外国有农场的扶持，一视同仁落实“反哺”和“支持”的各项政策措施。

深化国有农场社会事业属地化管理改革，采取有效措施解决历史遗留的社会负担问题。

5、积极鼓励工商资本投资现代农业

一是推进国有资本进入现代农业领域。建议从竞争性领域退出的国有资本加大对现代农业的投资力度，建设一批市场机制难以发挥作用或需由政府重点控制的现代农业项目。

二是制定有效的产业和金融政策，吸引工商资本投资现代农业，培育一批以现代产权制度和现代企业制度运作的新型现代农业市场主体。

（二）推进村级经济发展，实现强村富民

以强村富民为目标，以建立不断增强村级经济活力和实力的新机制为抓手，以扶持经济薄弱村为重点，研究和落实各项政策措施，推进村级经济健康持续发展。

1、加强村级经济发展的战略规划

一是“壮大一批”。对300多个具有优势的亿元村，要确立更高的建设目标，解决规划、土地、机制等问题，加快发展步伐，起到带头、示范、辐射作用。

二是“调整一批”。对拥有一定集体资产存量、经济实力一般的村以及调整、归并的村，给予相应政策，合理调整工业点布局，改善企业结构，共同参与工业区和都市工业园区的开发。

三是“扶持一批”。对处于农田、水源、水系、自然保护区等生态敏感区以及边远地区的经济薄弱村，应研究相应的产业布局规划和产业扶持政策，加大财政支持力度，增强其自我发展能力。

2、注重村级经济的创新发展

一是进一步组建和完善各类农业合作组织，实施农业的“链”式生产，实现区域化布局、规模化生产、标准化管理、社会化服务。 4 二是发挥村级组织在土地向规模经营中的作用，盘活农村集体非农建设用地，以租赁、转让、作价入股等方式进入市场。

三是鼓励和支持“能人”和先富起来的人在农村投资或捐助建设适合其他各种需要的产业项目。

3、建立“反哺”和“支持”的长效机制

一是加大农村基础设施和农田基本建设的投入，支持农村治理环境，改善村容村貌和投资环境。

二是提高公共财政对郊区农村公共品支出比重，让农民在文化教育、文娱体育、公共卫生、医疗救助、科学技术、广电信息等公共事业方面享受更多的服务。

三是建立对口结对帮助机制。鼓励和引导市级大集团、大企业对经济薄弱村进行各种形式的帮扶，各级科技和教育机构实行区域承包对农村进行智力帮扶，各行各业要支持农村劳动力的非农转移。

4、重点聚集支持经济薄弱村的发展

一是制定帮扶脱贫计划，实行财政倾斜，建议由公共财政完全承担经济薄弱村的公共性服务支出。

二是增加财政转移支付。建议对年可支配收入在30万元以下的经济薄弱村每年给予10-15万元的转移支付，保障村级组织的日常运转和各项正常开支的费用。