国外发展低碳经济的政策及启示

［内容提要］　全球气候变暖的趋势下，西方发达国家纷纷推出低碳经济发展战略与政策。这些政策措施主要表现为：改造传统高碳产业，加强低碳技术创新；积极发展可能源能源与新型清洁能源；应用市场机制与经济杠杆，促使企业减碳；加强国际范围内的减碳协作等。对我国发展低碳经济的启示是：必须尽快提出低碳经济战略，建立起低碳经济法律保障体系，加强低碳技术创新与制度创新，大力发展低碳产业群，激励企业从事低碳生产与经营等。［关键词］ 低碳经济 低碳政策 中国经济

２００３年英国最早提出“低碳经济”这一概念以来，它迅速为世界许多国家采纳，成为一种新型的可持续发展模式。究其提出的背景来看，在于三个方面：全球人口增长与经济增长的过程中向空气中排放了大量废气，烟雾，大气中二氧化碳（ＣＯ２）浓度迅速上升带来的全球气候变化；（２）过多过滥、粗放式地使用资源，单位能耗与单位资源耗量过高，资源枯竭进一步加深；（３）企业生产排放出的未经过处理的废水、废气、废渣等高污染物威胁人类健康，动植物生命，破坏生物多样性，这些对人类社会赖以生存和发展的环境造成严重破坏。自英国提出低碳经济之后，德国、意大利、欧盟、日本、澳大利亚、美国等纷纷提出了低碳发展政策，本文从政策的角度分析各国低碳政策及其差异，并提出对我国发展低碳经济的政策启示。一、国外的低碳战略或者保护气候变化策略在面对温室气体排放过多的情况下，越来越多的国家在国内外各种压力下担负起国际责任，提出低碳经济发展战略或者保护气候变化的方案。英国先后提出了一系列政策，逐步形成了清晰的低碳战略。在２００３年英国发布在政府白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中，将实现低碳经济作为英国能源战略的首要目标，具体包括：（１）到２０５０年将英国ＣＯ２的排放量消减６０％，并于２０２０年取得实质性的进展　（在２００７年３月发布的《气候变化法案》中，２０２０年的目标被确定为２６％～３２％；（２）　保持能源供应的稳定性和可靠性；（３）促进国内外竞争性市场的形成，协助提高可持续的经济增长率并提高劳动生产率；（４）确保每个家庭以合理的价格获得充分的能源服务。２００６年英国政府发布的《能源回顾棗能源挑战》，在进一步确认２００３年白皮书四大目标的同时，进一步指出了两大挑战：（１）与其他国家一起应对气候变化的国际行动；（２）保证安全、清洁和合理的国内能源供应。２００７年英国提出《能源白皮书棗迎接能源挑战》出台，该报告论调基本上与《２００６能源回顾》一致，其中用了大量篇幅描述国际能源需求和温室气体大幅度增长对气候变化的影响，强调国际行动的必要性。德国政府则提出实施气候保护高技术战略，先后出台了５期能源研究计划，以能源效率和可再生能源为重点，为“高技术战略”提供资金支持。２００７年，德国联邦教育与研究部又在“高技术战略”框架下制定了气候保护技术战略。该战略确定了未来研究的４个重点领域，即气候预测和气候保护的基础研究、气候变化后果、适应气候变化的方法和与气候保护的政策措施研究，同时通过立法和约束性较强的执行机制制定气候保护与节能减排的具体目标和时间表。欧盟在平衡与协调各成员国的基础上，于２００７年，欧盟委员会通过了欧盟战略能源技术计划，其目的在于促进新的低碳技术研究与开发，以达成欧盟确定的气候变化目标。欧盟为自己确定的应对气候变化目标是：到２０２０年减少２０％的温室气体排放量，到２０５０年则希望将温室气体排放量减少６０％至８０％，并且提出，若其他主要经济体也能承担此挑战性责任，则愿意在１９９０年的基础上削减到３０％。２００８年１２月，欧盟最终就欧盟能源气候一揽子计划达成一致，批准的一揽子计划包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任务分配的决定、碳捕获和储存的法律框架、可再生能源指令、汽车二氧化碳排放法规

国外发展低碳经济的政策及启示＊＊本文是任力主持的教育部社会规划项目：基于节能减排的中国经济增长：理论与政策（０８ＪＣ７９００８６），中国博士后基金项目（２００６０３９０７０８）阶段性研究成果。

任 力23

2009年第2期《发展研究》24对外开放

和燃料质量指令等６项内容。计划中制定的具体措施可使欧盟实现其承诺的“３个２０％”：到２０２０年将温室气体排放量在１９９０年基础上减少至少２０％，将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到２０％，将煤、石油、天然气等化石能源消费量减少２０％。澳大利亚在２００７年新政府成立之后，批准了《京都协定书》，于２００８年发布了酝酿已久的《减少碳排放计划》政策绿皮书，提出了减碳计划的三大目标：减少温室气体排放，立即采取措施适应不可避免的气候变化，推动全球实施减排措施。澳大利亚政府长期减排目标是２０５０年达到２０００年气体排放的４０％，并计划于２００９年出台具体法规，２０１０年正式实施。日本是一个资源稀缺的国家，历来重视节能减碳。在２００４年，日本环境省发起的“面向２０５０年的日本低碳社会情景”研究计划，其目标是为２０５０年实现低碳社会目标而提出的具体的对策。２００８年５月，该研究小组发布了《面向低碳社会的１２大行动》，对住宅、工业、交通、能源转换、交叉部门等都提出了预期减排目标，并提出有相应的技术与制度支撑。２００８年６月，日本首相福田康夫以政府的名义提出日本新的防止全球气候变暖的对策，即著名的“福田蓝图”，这是日本低碳战略形成的正式标志，它包括应对低碳发展的技术创新、制度变革及生活方式的转变，其中提出了日本温室气体减排的长期目标是：到２０５０年日本的温室气体排放量比目前减少６０％至８０％。美国虽然没有加入《京都协定书》，但近二十年，美国十分重视节能减碳。如美国１９９０年实施《清洁空气法》，２００５年通过的《能源政策法》，２００７年７月美国参议院提出了《低碳经济法案》。美国政府在寻求一个综合、平衡和对环保有利的能源安全长期战略中，把低碳经济的发展道路可能成为美国未来的重要战略选择。二、低碳经济的重点在于改造传统高碳产业，加强低碳技术创新纵观各发达国家的低碳政策，他们大多把重点放在改造传统高碳产业，加强低碳技术创新上，但又各具有侧重点。低碳技术的研发中，欧盟的目标是追求国际领先地位，开发出廉价、清洁、高效和低排放的世界级能源技术。英、德两国将发展低碳发电站技术作为减少二氧化碳排放的关键。他们认为，煤在中期和长期内仍将继续发挥作用，因此必须发展效率更高、能应用清洁煤技术的发电站。为此，英、德国政府调整产业结构，建设示范低碳发电站，加大资助发展清洁煤技术、收集并存储碳分子技术等研究项目，以找到大幅度减少碳排放的有效方法。德国还制定了二氧化碳分离、运输和埋藏的法律框架。日本政府为了达到低碳社会目标，采取了综合性的措施与长远计划，改革工业结构，资助基础设施以鼓励节能技术与低碳能源技术创新的私人投资。对可以大规模削减温室气体的捕捉及封存技术予以大力支持，提出从２００９年开始进行大规模试验，并在２０２０年前投入实用。此外，日本还持续投资化石能源的减排技术装备，如投资燃煤电厂烟气脱硫技术装备，形成了国际领先的烟气脱硫环保产业。美国政府发展清洁煤更是不遗余力，在《清洁空气法》、《能源政策法》的基础上提出了清洁煤计划。其目标是充分利用技术进步，提高效率，降低成本，减少排放。美国电力目前电力生产的５０％来自煤炭，预计到２０３０年，这一比例将上升到５７％。为了能更加环保，更加高效地利用储量丰富的煤炭资源，自２００１年以来，布什政府已投入２２亿美元，用于将先进清洁煤技术从研发阶段向示范阶段和市场化阶段推进。政府通过“煤研究计划”支持能源部国家能源技术实验室进行清洁煤技术研发，例如：开发创新型污染控制技术、煤气化技术、先进燃烧系统、汽轮机及碳收集封存技术等。“清洁煤发电计划”主要支持企业与政府建立伙伴计划，共同建设示范型清洁煤发电厂，对具有市场化前景的先进技术进行示范验证；通过税收优惠等政策措施，对经过示范验证可行的先进技术进行大规模商业化推广，通过税收补贴使新技术的生产成本具有市场竞争力。随着旧电厂逐步退役，美国决定逐步提高新建电厂的低碳标准，推动高效清洁煤炭技术的商业化，加速下一代发电技术的研究、开发及示范，计划在２０１２年建成世界上第一个零排放煤炭发电厂（称之为“未来发电”）。三、降碳的重要措施是积极发展可再生能源与新型清洁能源英国政府目前不考虑建设新的核电站，降碳的重要举措是发展风能与生物质能，把可再生能源技术的研究开发和示范放在首位。为此，英国提出了分三步走的目标：近期目标的重点是那些有竞争力的、可尽快实现出口的技术领域，包括近海风能、主动和被动式太阳能装置、水电以及垃圾能等；中期目标（到２０１０年）是确保实现２０１０年可再生能源发展目标的新技术以及有出口前景的技术，包括生物残留物、近海风能、能源作物、燃料电池以及太阳光电等；远期目标（２０１０年以后）：重点是那些在执行研究和开发计划过程中发现的潜在能源技术，包括燃料电池、与建筑一体化的光电装置、海势以及太阳能热电等。德国政府通过《可再生能源法》保证可再生能源的地位。确定了以下几个重点领域：（１）大力发展风能，促进现有风力设备更新换代；开展了一项海上风力园实验项目。（２）制定《可再生能源发电并网法》，对可再生能源发电的并网与价格提供保护；鼓励沼气能的发展；制定了《可再生能源供暖法》，促进可再生能源用于供暖；制定《热电联产法》，积极推广热电联产技术，规定了以热电联产技术生产的电能获得补贴，要求到２０２０年将热电联产技术供电比例较目前水平翻一番。意大利政府为支持可再生能源的发展，从１９９２年对可再生能源发电厂的电价实行保护价收购，扶持可再生能源的发展。１９９９年后，意大利通过立法的形式开始实行“绿色证书”制度。“绿色证书”是指通过利用可再生能源向国家电网输送电力并由国家电网管理局认可后颁发的证书。规定年产量或进口量在１亿千瓦时以上的不可再生能源企业，必须按实际产量的一定比例向电网输送可再生能源，且比例逐年提高。“绿色证书”可用于交易，生产商可通过购买“绿色证书”的方式完成任务。通过绿色证书，限制高碳能源的使用，激励具有低碳的可再生能源发展。欧盟强调可再生能源比例的提高。要求到２０２０年，各成员国将可再生能源使用量占各类能源总使用量的２０％；根据各成员国的具体情况为其设定具有法律约束力的可再生能源发展目标，到２０２０年欧盟的可再生能源比例要达到２０％（目前为８．５％）；鼓励使用“可持续性的”生物燃料；到２０１５年，将建成并投入运行１０至１２座碳捕获和存储的示范工厂。日本在清洁能源方面是强调核电与太阳能的作用。在核电站建设方面，日本计划兴建的１３座核电站中，将有９座在２０１７年之前投入使用。在太阳能方面，提出未来太阳能的发展目标，强化了太阳能的研制、开发与利用，计划在未来３年至５年内，将家用太阳能发电系统的成本减少一半，而太阳能发电量是目前的１０倍，到２０３０年是目前的４０倍。为实现这个目标，日本政府在积极推进技术开发降低太阳能发电系统成本的同时，进一步落实包括补助金在内的鼓励政策，强化太阳能利用世界第一的位置。澳大利亚政府建立气候变化政策部，整合相关部门资源，促进政府与产业互动，全方位建设一个低碳经济环境。低碳经济的着力于支持新能源普及和相关技术发展，采取强制性的可再生能源指标，计划２０２０年澳大利亚可再生能源比重要达到整个电力的２０％，并以不断完善的清洁能源技术作支撑。促进可再生能源技术的研究、开发和商业化，澳大利亚设立可再生能源专项基金，计划７年投资５个亿，重点用于热能技术升级与太阳能开发利用。澳大利亚政府对家庭购买太阳能系统，均给予资金奖励，以实现家庭节能减碳。２００８年９月实施“全球碳捕集与储存计划”，使澳大利亚对清洁煤技术的投资处于世界领先地位。这项计划包括建立一个全球碳捕集与储存中心，它将推动碳捕集与储存技术和知识在全球的推广。美国对可再生能源与清洁能源给予高度重视。布什总统在２００６年《国情咨文》中提出的“先进能源计划”，强调增加可替代能源和清洁能源技术的投入。在该计划中，布什要求国会在２００７年财政预算中对清洁能源技术研究经费增加２２％。一是扩大核电能力，在３０年没有新建核电站之后，美国重新启动了这一能源的开发，包括鼓励兴建先进的核电厂，资助研究与开发先进核反应堆技术，建立全球核能合作伙伴关系；二是加强生物燃料的研究与运用，推进生物燃料技术和降低生物燃料成本的研究；三是积极发展“氢经济”，美国根据“能源政策法”批准了研究经费达１２亿美元的“总统氢燃料计划”，以加快氢燃料的开发以及相关基础设施建设。四、应用市场机制与经济杠杆，促使企业减碳１．实施严格的能耗效率管制发展低碳经济的国家，大多制定更严格的产品的能耗效率标准与耗油标准，促使企业降碳。如对建筑物进行能源认证，提高新建筑物和修缮房屋的能源效率标准；推广节能产品，逐步淘汰白炽灯等；对贸易商品，例如电冰箱、计算机，执行更高的节能效率目标，推动改进交通能耗和强调使用低碳燃料，加强对已实施的措施的监管，防止能耗效率问题反弹。政府机构内部开展节能运动等。此外，意大利与日本的能耗管理还具有新的特点。意大利自２００５年１月起对能耗效率管理采取了“白色证书”制度。它是一种对企业提高能源效率的一种认证制度。企业必须申请“白色证书”，政府核准其最低的节能目标。“白色证书”可以买卖，管理部门可根据市场行情调整价格。对达到节能目标的企业，给予经济奖励。达不到最低节能目标者，可从市场上购买“白色证书”，否则将受到经济处罚。而且，各个企业的节能总额中，政府要求至少有一半是通过采取节能措施而非购买白色证书来实现。日本对能耗效率采取的是“最强者方式”。即涉及到空调等家用电气、汽车、新建住宅及其配套设备等行业内，将能源效率最好的产品作为整个行业的标准。２．排污权交易英国于２００２年正式实施排放交易机制，成为世界上第一个在国内实行排放市场交易的国家。其目的在于：使