一篇关于安全监理的好文章

一篇关于安全监理的好文章--是人治而不是法治 是人治而不是法治，法官为难，监理不幸，国家遭殃 西西工程案终于落幕，法官的法槌一拍，两位监理人员判三缓三。对于监理行业和这两位当事人来说，这可能是最好的结果。两位监理人员，庆幸走出了铁窗，却从此顶着“缓刑犯”的帽子被“考验”三年。但毕竟脱离了牢狱之灾，如果两位监理人员服判而放弃上诉，也可能是一种明智的选择。因为人所共知，此案的判决，自始至终笼罩着人治的阴影，而看不到法治的曙光。 根据《京华时报》2006年12月12日报导，“法院认为，监理公司虽然不直接从事生产、作业活动，但可委派自己公司的职工到其他企业负责监理工作，这些职工违反规章制度也会危害企业的安全秩序。另外，根据有关法规，已明确规定监理公司和监理人员有责任监督建筑企业的施工安全。在该案中，监理公司也规定了监理工程师对工程安全应负的职责。因此，法院认定监理人员吕大卫和吴亚君没有切实履行监管职责，违反规章制度，构成重大责任事故罪”。这显然是对《刑法》第一百三十四条的一种独到的解释。依据此《刑法》条文，犯罪主体是“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”，本案的监理人员显然不具备犯罪主体资格。于是法院作出了以上的解释，把监理活动说成是“到其他企业负责监理工作”，监理工作成了“其他企业”即施工企业生产活动的一部分。恐怕起草此判决条文的法官们，自己也不相信这种观点在法律上能够成立。刑法第一百三十四条在明确了犯罪主体资格后，接着明确了构成本罪的行为要件是：“由于不服从管理、违反规章制度，或者强令工人违章作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的”。本案事故发生前，监理“不服从”谁的“管理”了？致本工程安全事故发生，是由于谁不服从谁的“管理”？监理“违反”了什么“规章制度”？法院采纳了辩护律师关于监理始终未签批验收模板支撑体系、未签字同意浇筑混凝土的辩护意见，何来“违反规章制度”？在本案中，是谁在 “强令工人冒险作业”？稍有法律知识或稍有阅读此法律条文能力的人，都会对本法律条文有正确的理解。西城区法院法官们认知法律条文的水平果真如此低下吗？当然不可能。法官们极有可能受到上下左右的制约或者压力，不能不如此为之，实在难为我们的法官先生们了。在我国实现司法独立，恐怕是遥远的将来的事情。 《京华时报》报导时，用了一个副标题“施工监理首次作为工地安全责任人被诉”，这是不准确的。早在2002年，南京市白下区某影剧院施工中因脚手架倒塌发生人员伤亡，监理人员被判刑，那才是“首次”。那次监理人员被判刑后，曾引起社会舆论极大的争议，《中国建设报》曾组织过讨论。于是第二年，国务院《条例》出台，监理人员对施工安全负有责任的条文被正式载入，不必再争议了。从国外引进的工程建设监理制度在我国从此被扭曲，建设行政主管部门推托监管责任从此有了遁词。但是作为定罪量刑准绳的《刑法》，对此并不认可。这次判定两位监理人员有罪，与其说是法院的判决结果，不如说是北京市建委的判决结果更为符合实际。北京市建委早在2005年12月1日发文，认定此二人“涉嫌重大责任事故罪，建议移交公安机关处理。” 请注意，此案起诉前对罪嫌人的认定，不是出自检察机关，而是出自行政部门，而国务院《条例》规定，建设行政部门只有行政处罚权（第六十八条）。在本案执行司法程序中，不但法院的审判不能独立，检察机关的检察起诉，也完全失去了独立性，而唯建设行政部门的马首是瞻。 国务院《条例》虽然明确了监理的责任，但也用了整个一章（第5章，共8条）的条文强调了建设行政主管部门的责任，并在“法律责任”一章（第七章）中，列出专门一条（第五十三条）规定了其相应的刑事责任；刑法上没有任何对监理人员负有施工安全监管责任的定罪条文，却有专门条文（第三百九十七条）对“国家机关工作人员”因滥用职权、玩忽职守、循私舞弊造成施工安全问题追究刑事责任的规定。这些条文，北京市西城区检察机关的检察官们，果然都看不见吗？如果检察单位的起诉，法院的判决，故意不依法办案，放纵手握公权的政府渎职人员，而对不具备施工安全监管公权的监理人员一味苛责，则我国的建设市场上，施工安全事故层出不穷将是必然的。 事实果然如此。 今年8月份的下旬，笔者参加过一个会议，会议上某局长通报：今年上半年，北京市施工安全事故同比上升率为47.4％，死亡48人，同比上升10％。见诸媒体报导的有：2月21日，海淀区一果品市场一座3层工棚拆除时倒塌，3死16伤；9月7日市安监局、市建委“联合对今年以来„„11起重大安全生产事故进行了通报”，其中提到怀柔区某工程3名作业人员触电身亡，朝阳区某工程一名作业人员高空坠落身亡。据可靠消息，正在西西工程案审判期间，国家重点奥运工程即“鸟巢工程”于12月7日发生人员高空坠落事故，一死一伤。近日又有消息传来，东单附近的某大型工程于12月12日（西西工程案宣判的次日）发生火灾，人员伤亡情况不明。 据建设部安全生产管理委员会办公室文件“建委办函[2006]31号”通知，2006年第一季度我国建筑施工发生3人以上死亡的重大事故，同比上升450 %（请注意，不要误读为45%）；国家安全生产总局，国家建设部于2006年11月初联合发文“安监总管（2006）232号”通知，“今年10月份以来，建筑业伤亡事故频发，全国共发生3人的重大事故（原文如此）16起，死亡59人”。 按西西工程案的判例和判决书的判词，这些施工安全事故的工程监理人员都涉嫌犯罪，都应该被判刑，不然，西西工程案对监理人员判刑的不合法性就过于突显，北京市西城区法院的法官们就难免受到社会誉论的非议，而这种社会誉论的非议，还必将“与时俱进”，与日俱增。但如对这些安全事故案的相关工程监理人员一个接一个判刑，那在我们国家就出现了一个有趣的社会现象：政府官员腐败盛行，贪官被判罪前仆后继；工程建设监理人员失职违法成风，监理人员被判刑络绎不绝。但两者犯罪的罪由有本质的不同：贪官因握有公权并不受约束而犯罪，工程监理人员因手无公权并力不从心而获刑。两者引起共同的结果是，国家的发展和建设事业蒙受损失，国家和人民遭殃。 我们十分感谢国家建设部为全国的工程建设监理人员说了一句公正的话。2006年10月16日，建设部发文《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市〔2006〕248号），随即建设部发布“建设部新闻发言人”就此文件“答记者问”。此发言人称，“《条例》实施后，一方面，工程监理单位和监理人员感到缺少可操作性的具体规定；另一方面，政府有关部门在处理安全生产事故时，对《条例》理解和掌握的尺度不尽相同，致使有的一些地方把监理单位和人员的安全责任无限扩大，所有的安全生产事故，主管部门都要处罚监理单位和监理人员。”如雷贯耳，使监理人员产生终于找到家、终于见到天日的感觉。诚哉斯言，例如，北京市建委发文（京建施〔2006〕125号），对承担工棚拆除单位的资格审查要由监理承担；例如，北京市某总监理工程师因所在监理单位没有莫须有的《安全生产许可证》被终身禁业（见《京华时报》2006年9月8日报导）；例如，广州市对工地建筑垃圾外运违规问题，也要处罚监理单位（见2006年12月11日的《广州日报》）。有充分证据可以断言，无限扩大监理单位和人员责任，无根据地随意处罚监理单位和人员，，不知法律为何物，在全国范围内，北京市建委尤甚。 我们可否探讨一个深层次的问题。 近年来，我国建设工程施工安全事故频发，是否与工程建设事业发展过快有关。建设工程发展过快，我们常常注意到了由此带来的自然资源的紧缺，却总是看不到人才资源的紧缺。“世间一切事物中，人是第一可宝贵的”。工程建设的急速发展，极其缺乏具有足够的科学技术知识、富有工程建设经验的工程技术人员充实到施工承包企业的第一线；技术工人、熟练工人更是缺乏。为适应建设事业过度发展的需要，各种“许可证”、“培训上岗证”泛滥失控。证件与实际技能不符，人所共知。各种证件满天飞，问题和事故却多如牛毛。无证照施工、挂靠施工，常常被政府行政部门默许甚至纵容。这些问题，造成即使只承担“三控两管”，监理人员已不堪重负，而监理单位的人才匮乏情况却无望改观。这一重大课题，显然不是本人可以妄加论述的。但是可以肯定的是，苛责监理绝对于事无补，不是说“实践是检验真理的唯一标准”吗？这已为愈演愈烈、持续频发的施工安全事故所证明。肆意打击、摧残监理队伍和人员，只能使可胜任监理业务的人才远去，促成工程监理行业的萎缩，造成当初国家引进并推行工程监理制度初衷的彻底失败。

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我国房屋质量官司频频 建设部实难逃渎职之责

从一个比方说起 打一个比方，你在商店买了一件商品，你查看了商品的质量，满意之下双方成交。回家后正在为自己购买了一件称心的商品而得意，却忽然接到政府某委员会的通知，说你买的这件商品在生产过程中发生了重大生产安全事故，八死三伤，因此“你涉嫌重大责任事故罪，移交公安机关处理”，你能接受吗？你一定大怒：“这岂非咄咄怪事！” 不幸，这样的怪事却正在我国尤其是在我们首都建筑业市场上上演。 一个建筑工程就是一件商品，投资者即建设单位就是购买人，购买者要的是在约定的价款前提下，生产者即施工承包单位按约定的日期即所谓工程进度、按约定的质量标准提交产品即工程实物，以上约定体现为工程承包合同。投资者为监督以上目标的实现，委托工程监理单位为自己服务，并也以合同方式加以约定。这时，监理单位就是建设单位的一部分，正如北京市《建设工程监理规程》中所言，“监理单位是建设单位在施工现场唯一的管理者”。按建设部制定的建设工程承包合同示范文本，建设单位并无监管施工生产安全的责任和义务，于是同时建设部制定的委托监理合同示范文本，也就没有施工生产安全的监督责任委托，也没有相应的监理费用。要求监理单位承担施工生产的安全监督责任，并因此要求建设单位另行支付监理单位施工安全监理的费用，无异是要求建设单位承担施工生产安全的责任，如果不幸施工生产出现安全问题并且“后果严重”，则监理单位即建设单位的唯一管理者“涉嫌重大责任事故罪”，这与上边的比方并无二致。

由监理履行施工安全监督之责于法无据 我国的工程监理制度始于上世纪80年代，全面推行于上世纪90年代，并随即列入1997年颁布、于1998年起施行的《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》，对其他法规和政府文件简称规律相同），工程监理制在我国从此法定化。我国推行此项制度，本是要与国际上的惯例接轨。按国际惯例，工程监理并不承担施工生产安全监督之责，见之于所谓FIDIC条款，因此我国《建筑法》第三十二条明确规定监理的责任是依法“对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。” 即所谓“三控”， 并无对施工生产安全履行监督之责。本法第五章“建筑安全生产管理” 各条，都是对施工