关于神府矿区采空区塌陷和综合治理情况的调查报告

四、存在的问题1、缺乏统一标准的地方性法规。

从提取的吨煤补偿标准来看，神木县向一般煤矿企业每吨提取2元，为环境污染、水位下降、水地减产专项基金；向神东公司每吨提取0.2元，为地表塌陷补偿费；府谷县向一般煤炭生产企业每吨提取3元，向大型煤电、煤化工等项目的配套煤矿按实际产量每吨提取1元，为煤炭资源开发补偿费。

可见，两县提取的名目和标准都不一样，从而形成比较混乱的局面。

至于损毁耕地、林草地、建筑物及其他附属设施的补偿标准，两县虽然都出台了相应的政策文件，但标准也不相同。

2、大型国有矿企协调难度大。

神华、神东等大型国有矿企属中央企业，地方政府很难协调。

如神东公司支付给地方吨煤0.2元的地表塌陷补偿费，十多年未提高，已经远远不适应神木的经济社会发展，神木县政府屡次要求提高补偿标准，但神东公司不予理睬，存在以高压低、以大压小的不讲理问题。

3、治表不治里。

神木县的矿企主要采取一次性货币补偿或每年给予定额补偿的安置办法，而大部分矿区群众在领取补偿安置费后并未搬迁，所得补偿费用于提高家庭生活质量，如买汽车等等。

采空区已经不适宜耕作，矿区群众现在有煤矿给予的补偿费可以生存，但煤矿生产结束后，群众没有了主要经济来源，生活就会出现问题。

府谷县虽然大部分搬迁，但也存在同样的问题。

群众搬进了新居，主要生活来源还是靠煤矿每年给予的生产补偿费。

没有其它生产生活条件，存在坐吃山空的问题。

从以上两县的煤区群众靠煤生存的现实状况看，如何解决煤区群众的自我生存、长期生存问题已成为一个突出的社会问题，也是一个长远而深刻的难题。

4、治理经费不足。

目前两县矿区治理经费主要靠提取的吨煤补偿，这些经费仅处理矿区群众生产生活用水一项下来就所剩无几，再加上办理矿区群众的医保、养老以及改善生活条件，矿山环境恢复治理等开支所剩无几。

2007年省政府曾研究决定，在煤炭价格调节基金中，每吨煤提取1元作为神府矿区采空塌陷治理的经费，但直到现在也未落实。

5、矿权灭失的采空塌陷区难以治理。

因八九十年代煤炭开采管理不规范，很多村办、私办小煤窑散落开采，进入21世纪，随着国家煤炭资源整合步伐的加快和矿井开采管理的规范，以及小煤窑自身的局限，一些小煤窑陆续关闭。

现在，这些小煤窑采空区引发的自然生态灾害问题陆续爆发，但没有为此出资治理的责任主体。

6、违规超设计能力开采。

煤炭资源开发并不是强度和力度越大越好，所以政府部门根据资源利用率、环境承受限度设计了开采能力。

但大多数煤矿存在超设计能力开采问题，这无疑加快和扩大了煤矿采空塌陷区引发各类灾害的时间和空间。

五、几点建议1、市政府协调中省有关部门，出台统一标准的煤炭资源开采补偿标准，包括地方提取的吨煤补偿和损毁耕地、林草地、建筑物及其他附属设施的补偿标准。

建立为专业化生态治理企业浅表煤和土地资源配置的管理和监督办法，便于地方政府协调国有大型煤企和专业化的治理企业合作共赢。

尽快制定科学合理的塌陷区治理规划，加快探索制定治理塌陷区鼓励政策和技术规范，鼓励民间投资并积极开展综合治理示范，探索建立起以文冠果新能源生态产业发展为主题，以浅表含水层保护和集水工程的防渗技术为依托，一浅表煤的开发与治理同步进行为手段，建立起矿业城市可持续发展的循环经济发展模式，鼓励生态环境和地质灾害治理企业和矿权所有者合作治理。

为进一步安置好采煤区群众的生产生活和发展问题，提供有效的产业保障，目前这一任务已成为当务之急。

依据国土资源部实物地质资料中心和榆林市盈通泰投资有限公司关于开展综合治理示范的意见，建议加快示范基地的立项，为大面积治理提供科学的示范样板和推广依据。

2、省人大、省政府尽快出台并实施《陕西省煤炭矿山环境恢复治理保证金管理办法》。

省政府根据财政部、国土资源部、环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号）要求，于2007年起草了《陕西省煤炭矿山环境恢复治理保证金管理办法》，并经过了认真的研究讨论。

但直到现在，此制度尚未出台。

只要“保证金”制度出台了，治理经费就有着了落，矿权灭失的采空塌陷区也有了治理的资金。

建议拓宽解决治理经费来源不足的思路，积极培育和鼓励专业化技术先进的治理企业开展治理示范和试验，并配置必要的浅表煤资源和塌陷区土地资源；鼓励企业与矿权主合作解决治理区块的权益问题，鼓励塌陷区治理和能园林建设同步实施，大力发展能源林；探索机制创新，建立以浅表煤开发治理培育能源林的长远的治理产业化的补偿机制，加快走出政府治理经费不足，协调难度大的困境。

3、市政府以报告形式，请求省政府尽快落实“煤炭价格调节基金”中原定吨煤提取1元的神府矿区采空塌陷治理经费。

随着金融形势的变化和物价上涨等因素，应将吨煤补偿标准提高到2至3元。

4、推广府谷县芦草畔移民搬迁村模式，从根本上解决移民的住宅、农业用地、畜牧业养殖问题，并创造必要的条件，扩大多种经营模式解决村民的长远生产和生活问题。

做到治表和治里协调统一。

5、继续推进神府矿区采煤塌陷区的综合治理试点工程。

6、有关部门要加大对违规开采行为的惩处力度，坚决制止超设计能力开采行为。

7、适当提高资源税征收标准，将一部分税收用于矿山地质环境治理。

8、当地党委、政府和有关部门要做好群众的思想教育和稳控工作，防止他们组织大规模的上访活动，全力维护社会大局稳定。

（榆林市法制办作者杜海峰）榆林作为国家的重要能源基地，近年来煤炭工业经济保持了快速增长的势头，目前，全市煤炭产量达到2亿多吨，占全省产量的70%，占全国产量的5.5%。

榆林的煤炭产量仅次于鄂尔多斯市，为全国第二个过亿吨的产煤大市，全行业实现税收85.6亿元，纳入财政部分占全市财政总收入的38.7%，占能化税费总收入139亿元的61.6%，煤炭工业已成为我市重要的支柱产业。

神府煤田为榆林煤炭工业的龙头企业，2010年煤炭产量达到2亿吨，是全省和榆林重要的煤炭基地。

煤炭工业的迅速发展，对地方经济发展产生了积极的推动作用。

同时，带动了各项产业的繁荣和进步，使人民群众的生活水平不断得到提高，但是，随着煤炭工业发展速度的加快，所引发的采空区塌陷问题日趋严重，据调查，神府矿区现已形成储煤面积达6324平方公里，两县境内各类煤矿248个，占有井田面积1607.688平方公里，其中采空区和塌陷区面积分别为366和95.67平方公里，涉及194个煤矿，19个乡镇360个自然村35000余人。

塌陷区损坏房屋4800间，损毁土地130965亩，并且对公路、铁路、天然气等设施造成较大损坏和影响。

当地群众为此多次组织大规模的集体上访活动，给社会大局稳定造成了不良影响。

从长远看，随着采空区塌陷面积的继续扩大，还会引起更大批次和规模的上访活动，必将成为影响我市社会大局稳定的主要潜在性隐患。

一、煤矿采空区基本现状神木县储煤面积4500平方公里，县境内各类煤矿164个，占有井田面积1402.69平方公里，其中采空区面积和塌陷区面积分别为212和72.67平方公里，涉及146个煤矿，7个乡镇，300个自然村3万余人。

目前，塌陷区已损毁房屋3538孔，水浇地3262亩，旱地21178亩，林草地76525亩。

府谷县储煤面积1824平方公里，县境内各类煤矿84个，占有井田面积204.998平方公里，其中采空区面积和塌陷区面积分别为154和23平方公里，涉及48个煤矿，12个乡镇，60个自然村5000余人。

目前，塌陷区已损毁房屋1262间，损毁土地30000余亩，塌陷还造成一些公路、铁路、天然气管道等基础设施不同程度的损坏。

随着煤炭资源的继续开采，危害还将会进一步扩大。

据专家测算，当煤炭产量在2亿吨左右时，每年会形成80—100平方公里的采空区，而我市神府矿区整合后，年产量已在2亿吨以上。

地表塌陷和裂缝引发大量的崩塌、滑坡、泥石流等灾害，并致使地下水位下降，河流干涸，泉水枯竭。

我市神府矿区处于毛乌素沙漠边缘，生态极其脆弱，如果造成荒漠化，后果将不堪设想。

二、煤矿开采引起的上访情况随着煤矿开采引发的地表塌陷、房屋裂缝、水源干枯、耕地减产和环境污染等一系列问题的出现，大量地方与矿企、群众与政府、群众与矿企之间的矛盾，尤其是矿群矛盾尤为突出，几乎90%以上的煤矿都发生过或正在发生当地群众阻挡煤矿生产现象，个别矿群矛盾甚至升级成老百姓与矿工的群殴事件，严重地影响了当地的经济发展和社会稳定。

据统计，从2006年以来，神府矿区群众因矿群矛盾引发的进京上访7批64人次，赴省上访18批204人次，来市上访66批812人次，到县上访208批10652人次，成为当前神府地区乃至全市的严重社会问题。

三、煤矿采空区治理情况1、出台政策，规范开采。

神木县政府于2005年出台了从煤矿企业中提取每吨2元的环境污染、水位下降、水地减产专项基金的地方政策，一半资金用于水源、植被的恢复治理，一半用于办理当地群众的医保、养老以及改善生活条件，每年直接补给群众近1亿元。

2008年神木县政府又出台了《神木县采煤塌陷损害补偿暂行办法》，办法按照“谁开采、谁诱发、谁补偿”的原则，针对县域内因煤炭开采导致地表塌陷，影响居民居住或因煤炭开采给当地群众的耕地、林草地、建筑物及其他附属设施造成损失的制定了具体、详细的经济补偿标准。

府谷县政府于2006年出台了《府谷县关于建立煤炭资源开发补偿机制有效化解矿区村矿纠纷的指导意见》，规定由县煤炭协会向本县境内所有煤炭生产企业提取煤炭资源开发补偿费，标准是县境内国有、乡镇煤矿按销售数量每吨提取3元；县境内大型煤电、煤化工等项目的配套煤矿按实际产量每吨提取1元。

2008年，县政府出台了《府谷县煤炭采空区塌陷恢复治理及搬迁补偿标准实施办法》。

两县这些政策文件的出台，为有效保护矿山环境、化解村矿纠纷、解决矿区群众生产生活问题、促使矿山企业依法履行矿山环境恢复治理义务提供了规范而可操作的政策依据。

2、选取试点，示范治理。

2009年7月29日，由榆林市国土资源局编制的《神府矿区采煤沉陷区综合治理试点示范方案》，由榆林市政府办发布实施，方案确定治理时限为2010年至2015年，按照“示范先行、总结经验、全面推广和先易后难、逐步推进、突出重点、兼顾一般、优化布局及统筹安排”的原则，方案确定四个片区先行试点治理，分别是石圪台片区、活鸡兔—大柳塔—哈拉沟片区、孙家岔—柠条塔片区和榆家梁—新民镇片区。

并根据四个片区不同的地貌类型和地质灾害的发育特征，选取了排界南煤矿等四个典型示范点，先行开展综合治理示范工程，待取得经验后在全市推广。

神木县政府于2009年成立了采煤沉陷区和火灾隐患区综合治理领导小组，制定了《神木县煤矿采空区和火灾隐患区综合治理实施办法》，确定11个煤矿为先行治理示范试点，其中孙家岔镇柠条塔煤矿、中鸡镇高家畔煤矿、大柳塔镇苏家壕煤矿和白家湾煤矿4个试点项目已经得到市县国土部门审批，试点项目工程正在开工实施。