居家养老及其相关的几个问题_陈友华

2012年第4期（总第194期）POPULATIONJOURNALNo．4．2012（Tot．No．194）

居家养老及其相关的几个问题

陈友华（南京大学社会学院，江苏南京210093）

【摘要】文章就居家养老服务的概念、内容与属性，政府、市场、社会与家庭在居家养老服务中的责任

定位以及居家养老与机构养老两者间关系进行探讨。指出：从养老资金来源、养老地点与养老服务供给三个基本维度可以将养老划分为若干种基本的类型；政府在保障经济困难、失能、半失能老人养老服务中具有不可推卸的责任；居家养老与机构养老各有其优缺点与适用范围，不存在孰轻孰重问题，无需每个社区单独建立居家养老服务中心。【关键词】养老模式；居家养老；服务；责任

【中图分类号】C913.6【文献标识码】Adoi∶10．3969/j．issn．1004－129X．2012．04．006【文章编号】1004－129X（2012）04－0051－09【收稿日期】2012－03－10【基金项目】江苏高校哲学社会科学研究重大项目：江苏老龄化社会与服务体系、公共政策研究

（2011ZDAXM017）【作者简介】陈友华（1962－），男，江苏如东人，南京大学社会学院教授、博士生导师，南京大学社会工作

与社会政策系主任。

一、养老模式及其类型划分目前，虽然“养老模式”一词的使用频率颇高，但由于缺少必要的理论界定，以至于对何谓养老模式仍没有形成统一的、清晰的认识。笔者认为：养老模式是指养老经济供给、养老服务来源及养老地点上所具有的特征与存在形式。我们可以从各种不同的维度对养老模式进行必要的划分。三个最基本的维度分别是：养老资金来源、养老地点、养老服务供给，依据这三个维度，可以将养老模式划分成几种基本的类型。袁缉辉通过对家庭养老、入院养老的比较，认为家庭养老与社会养老是相对于养老资金来源而言；而居家养老和入院养老则相对于养老场所而言。如果家庭是老年人生活的主要场所，则属于居家养老；如以养老院或是老年公寓等作为生活的主要场所，则为入院养老。［1］

—15—2012年第4期（总第194期）养老最为核心的问题是养老资金来源，即养老资金由谁提供。当养老资金解决以后，其他问题的急迫性与解决难度也就大为下降。例如，老年人只要有钱，且愿意支付市场提供的服务价格，就可以在市场上购买养老服务。只要养老服务有效需求足够大，老年人或者赡养者又有实际支付能力，且愿意支付，市场有利可图，则一定会提供这种养老服务。从养老资金来源角度考察，可以把养老划分为三种基本的类型：一是社会养老，即养老资金来源于社会，如养老金或退休金。二是家庭养老，其养老资金由家庭或子女提供。三是自我养老，即养老资金由自己提供，如劳动所得、储蓄、财产、投资收益等。根据养老场所与居住方式的不同，可以分为居家养老和机构养老两种基本的类型。居家养老是一种与机构养老相对的养老方式。居家养老是指老年人居住在家中，而不是入住养老机构安度晚年。［2］机构养老则是指将老年人集中在专门的养老机构中养老。从养老服务来源角度考察，可以把养老划分为三种基本的类型：一是社会养老，即养老所需服务由社会提供，如社区/机构提供养老服务。这种服务既可以是政府埋单，也可以由家庭、子女或本人购买，还可以是家庭、子女或本人购买，政府提供部分补贴。二是家庭养老，即养老所需服务由家庭成员（如配偶或子女）提供。三是自我养老，即自我服务。上述分别从养老经济来源、养老服务供给与养老地点三个最基本的维度对养老模式进行了必要的划分，并形成了若干个基本的养老模式。除此之外，我们还经常在报刊杂志或网络上看到互助养老、以房养老、旅游养老、候鸟养老、异地养老、田园养老等养老模式。实际上，这些养老模式均非新生事物。日常生活中的养老模式多是上述三个不同维度划分出来的基本养老模式的交叉组合。例如，现在常说的“居家养老”，实际上是指“居家养老”与“社区照顾”两者的结合。

二、居家养老服务：概念、内容与属性居家养老服务是指社会为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的一种服务形式。是上述“养老地点”与“养老服务供给”两个维度划分出来的“居家养老”与“社会服务”的一种交叉组合形式。居家养老服务有狭义和广义之分。狭义的居家养老服务仅指上门入户服务。广义的居家养老服务包括入户服务与户外服务。其服务形式主要有两种：由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务；在社区创办老年人日间照顾中心，为老年人提供日托服务。本文后面主要研究的是狭义的居家养老服务，重点研究政府埋单的居家养老服务。居家养老服务主要是为弥补家庭养老服务能力不足而出现的，因而是家庭养老服务能力不足时的补充。“居家养老”+“社区照料”实际上具有把养老院搬回家的部分功能，因而相当于家庭养老院。居家养老服务自古有之（如邻里照料），只是伴随着生产的社会化与家庭养老功能的弱化，家庭服务社会化，居家养老服务逐渐增多而已。凡是老年人的需求都应成为居家养老服务的内容。主要包括如下三类：一是物质生活方面的需求，如衣食住行用；二是医疗保健需求，如保健、医疗卫生等；三是精神文化需求，如文化娱乐、情感和心理慰藉、心灵沟通等。老年人也有为社会发挥余热来实现自身价值的要求，这也是心理慰藉的一个方式。狭义的居家养老服务包括为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理及精神慰藉等综合服务。广义的居家养老服务应该包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨询、生活援助、参与社会等内容。而日间托老所、老年餐桌、送餐服务等既是社区服务的内容，也是机构养老服务的一种延伸，对居家养老形成支撑，从而也可视作居家养老服务的内容。—25—陈友华：居家养老及其相关的几个问题服务是一种商品，自然应该有其价值。一般情况下只有支付合理费用后才能享用服务。作为一种服务类型的居家养老服务，应该有服务费用承担者，这一承担者可以是政府、社会、家庭或个人，但究竟应该由谁来承担，则要视具体情况而定。居家养老服务可分为福利性与市场性两个基本部分。福利性居家养老服务属于政府基本责任范畴，政府主要通过财政补贴或直接购买服务来履行责任。服务对象多为经济困难的独居、孤寡、高龄老人。市场性居家养老服务主要由市场主导，需要提供服务者个人或其家庭直接在市场上购买所需服务。进一步地，可以将居家养老服务对象分为无偿、低偿和有偿三类，前两种与后一种分别对应前面的福利性与市场性居家养老服务。这里所说的无偿、低偿与有偿不是指居家养老服务本身是无偿、低偿与有偿，而是指在接受居家养老服务时，服务对象是否支付服务费用，以及在多大程度上承担服务费用。无偿指服务对象可以免费获得居家养老服务，但绝不意味着服务者免费提供居家养老服务，而仅仅意味着政府或第三者承担服务费用。低偿指服务对象以低于市场价格获得居家养老服务。对服务对象是低偿，但对于居家养老服务提供者来说，除少量志愿者提供的服务之外，多为服务者按照市场价格提供居家养老服务，市场价格与用户支付费用之间的差额部分由第三方支付。这第三方可以是政府、也可以是各种慈善组织或基金会等。也就是说，居家养老服务费用由服务对象与第三方共同承担。有偿指用户按照市场价格购买居家养老服务，居家养老服务费用全部由服务使用者承担。

三、政府、非政府组织与家庭在居家养老服务中的责任定位1.政府政策制定与财政支持

政府政策支持是做好居家养老服务工作的重要保证。居家养老服务工作应该在政府主导下展开。全国老龄办等十部委办局2008年为此专门出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，目前的主要任务是做好政策落实工作。同时，在资金投入、资源整合上政府要有具体作为。比如，在财政预算中设立居家养老服务专项资金，对开展居家养老服务的中介机构给予财政支持，对符合条件的老年人政府为其购买服务，对社区内的场地、设施、服务机构进行资源整合等。［3］

究竟谁应为居家养老服务埋单，则要视老年人的经济条件、身体健康状况等具体情况而定。维护公民的生存权是政府的基本责任，而当个人或家庭缺少维持基本生存能力时，政府自当承担其责任。由此可见，为经济困难的孤寡、独居、高龄老年人提供基本居家养老服务是政府的基本责任。因此，政府应出资为经济困难的孤寡、独居、高龄老年人购买无偿或低偿居家养老服务，其他老年人则应个人出资从市场购买居家养老服务。目前，全国各地在开展居家养老服务过程中制定有明确的补贴办法和标准，对部分老年人提供无偿或低偿的基本居家养老服务。尽管这些补贴办法与标准因地而异，但还是有许多共同的内容。无偿服务（政府埋单）对象多为贫困、独居、孤寡、失能半失能、家庭与子女无力照料的高龄老人。如许多地区的无偿服务对象是70岁以上的低保老人、城镇“三无”与农村“五保”老人、重点优抚老人和低收入家庭中生活不能自理或确需帮助的老人、二级以上肢体残疾的老人，其中很多属于传统的民政救助对象。低偿服务（政府提供部分补贴）对象多包括70岁以上的低收入家庭老人、享受生活费补助且未参保的城镇集体企业退休人员、享受定补的20世纪60年代退职职工中“40%救济对象”、享受定补的革命“五老”人员及其遗孀、享受定补的矽肺病救济对象及80岁以上的“空巢”老人。—35—2012年第4期（总第194期）有偿服务（个人埋单）由个人支付所需服务费用，政府不提供财政补贴，因而有偿服务对象应该是全体老年人。政府基本责任范围内的公共产品与公共服务主要有两种基本的提供方式：政府直接提供与通过购买而间接提供。在政府埋单居家养老服务中，究竟采用什么样的提供方式？是政府直接运作还是委托社会服务组织运作？居家养老服务这类细微、琐碎、需求多样的工作，政府亲力亲为，直接提供往往事倍功半，效率低下，而唯一可行的办法就是政府服务外包，通过购买的方式，委托社会服务组织或市场提供居家养老服务。由此可见，在政府基本责任范围内的居家养老服务工作中，政府是服务购买者，社会服务组织或市场是服务提供者，家庭或个人是服务接受者。［4］

社会服务组织是居家养老服务的供给主体，社会服务组织发展的好坏对居家养老服务工作具有重要影响。目前我国能够承担居家养老服务的社会服务组织不多，发展很不尽如人意。因此，政府应大力培育和发展社会服务组织，与其建立伙伴关系，并主动承担起政策制定、资源提供与服务监管的职能，使其有良好的发展环境，从而能承接政府的部分社会服务职能。［3－4］

政府对居家养老服务的政策与资金落实、服务质量等还负有监管的责任。总之，政府是居家养老服务的管理部门，主要职责是制定居家养老服务的政策法规，确立居家养老服务整体发展规划和分步推进计划，做好居家养老服务的经费预算、社会服务组织培育、综合协调及有关的监管工作。2.非政府组织和家庭的责任

非政府组织是居家养老服务的实施主体，它接受政府委托，开展居家养老服务的具体组织、实施和评估工作，按时完成政府交办的任务。服务机构面向老年人直接开展面对面的服务，其职责是做好服务人员的选派、管理、职业道德教育以及服务质量监督等工作。政府为特殊困难老年人提供居家养老服务，以此提高这部分老年人的生活品质，绝不意味着传统意义上的家庭养老服务由居家养老服务所替代，也绝不意味着家庭和子女赡养义务的解除。老年人需求包括经济供养、生活照料与精神慰藉等多个方面，尽管在现代社会，经济供养责任逐渐由家庭转向政府和社会，更强调政府和社会在养老中的责任，但是老年人的精神需求，如家庭中的亲情交流和天伦之乐是社会服务无法替代的。政府为部分困难老年人提供基本的居家养老服务，是应对家庭养老功能弱化、弥补家庭养老服务能力不足的一种具体而有效的措施，目的是缓解家庭与子女照料负担与压力，从而降低因家庭照料能力不足而把老年人推向社会的可能性，既提高了老年人的生活品质，又减小了机构养老的压力，还减轻了政府财政支出的负担。3.政府埋单居家养老服务的运行流程