社会治理背景下新出入境管理法中的服务理念

２０１５年３月　第２期（总第９０期）　辽　宁　警　专　学　报　

ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＬＩＡ０ＮＩＮＧ　ＰＯＬＩＣＥ　ＡＣＡＤＥＭＹ　Ｍａｒ．　２０１５　

Ｎｏ．２（Ｓｅｒ．Ｎｏ．９０）　

社会治理背景下　新出入境管理法中的服务理念　贾晓霞　（中国人民公安大学　国际警务执法学院，　北京　１０００３８）　

摘　要：在十八大“推进国家治理体系和治理能力现代化”精神的号召下，一场旨在　转变政府治理理念，树立管理与服务并重思想的改革大潮在全国拉开了序幕。基于此背景，　新的　中华人民共和国出境入境管理法　（以下简称新出境入境管理法）以法律的形式对服　务行政理念予以确认。本文通过对新旧出入境法在立法理念、具体内容等方面的比较，总　结出新法在尊重和保障人权、建立统一的出入境管理法律体系等方面的改进，为新出境入　境管理法的进一步实施及完善提供有益的探索，以进一步维护国家安全、服务社会经济以　及提升出入境管理工作的管理和服务水平。　关键词：社会治理；新出境入境管理法；服务理念　中图分类号：Ｄ６３　１．４６　文献标识码：Ａ　文章编号：ｌ００８．５３７８（２０１５）０２．００５３．０４　

随着民主制度与公民社会的产生与发展，现　代行政不论是在理念上还是功能上都具有了新　的特征。政府的行政理念亦从先前的“最少干预”　转变为“最多服务”，其与社会、公民的关系也　不再是单纯的管理与被管理，而是随着公众需求　内容与形式的多元化，由最初的对立甚至对抗，　转变为互动再到现在的合作共赢。当今，服务行　政模式已是大势所趋，服务也已经成为世界大多　数国家行政管理的本质。我国当下的行政改革不　可能脱离这一时代旋律，由此提出了“服务型政　府”这一理念　。　与此同时，近年来，进出我国国（边）境的　人数激增，往来的事由也日趋多元化。在此背景　下，中外人员对于出入境管理服务的便利性呼声　越来越高，而不断恶化的外国人“三非”问题，　更是严重影响着社会稳定和社会经济的持续发　收稿日期：２０１４．０６—１　７　作者简介：贾晓霞（１９８８－），女，山西侯马人，硕士研究生。　展。种种新现象、新问题都凸显出入境管理工作　任务的加重及所面临的挑战，同时更要求其发挥　便利人员往来的工作主题。而１９８５年版的出入　境法也早己不适应急剧变化的社会形势。面对这　样的形势，新的出入境管理法对此前的相关法律　法规进行了整合与改进，同时确立了“以人为本，　服务为先”的基本原则，力图从多方面为中外人　员创造更便利的出入境环境，更好的为其出入境　活动服务。　

一、

社会治理与新出境入境管理法　

（一）“治理”的含义　党的十八届三中全会将提升整个国家的治　理能力纳入全面改革的总目标。由此，将治理理　论提升到国家战略的高度，标志着我国摆脱了传　统的社会管理模式，并开始向现代社会治理的跨　

５３　辽宁警专学报　２　Ｏｌ　５年第２期　越发展。　治理（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ），源于拉丁文和古希腊　语，其内涵包括控制、引导等。此外，它还有统　治、管理、支配等意思，具体指这其中的动作、　过程和权力，抑或单纯指被统治的地位。长久以　来，人们误将“治理”等同于“统治”，而未能　明确地将二者区分开来。２０世纪９Ｏ年代后，西　方政治学和经济学领域的专家赋予其新的内涵，　同时将其与“统治”区分开来。在１９８９年世界　银行公布的对撒哈拉以南非洲的研究报告中，首　次使用了“治理”一词，自此，人们开始普遍地　使用这一词汇　。从本质上说，治理是一种协调　方式，但它又不同于统治，毋宁说它是统治的一　种新的形式。它们的不同之处在于：社会治理的　主体更加广泛一一它不仅包括传统的管理主体一　政府对社会公共事务的管理，更强调公众、社会　组织等的广泛参与，从而重新确立了社会与公民　的主体地位，而不仅仅是处于原先被管理的地　位；社会治理的运行机制也并非是单一的由政府　指向社会，而是政府也属于被治理的对象的范　围；治理更加侧重强调政府、社会与公众三者之　问的互动与共赢。此外，社会治理的基本方式是　法治，法律是人们解决社会问题的最基本的依　据。因此，在我国进行全面深化改革的时代背景　下，结合当前出入境活动“大进大出、快进快出”　的发展形势，新的出入境管理法将管理与服务　并重理念作为整部法律的精神核心加以确定，以　指导出入境管理工作。　（二）新出境入境法中的管理与服务　分析管理与服务的内在关系可知：首先，服　务是管理的主要职能。从广义上来说，政府职能　涵盖了经济、政治及社会生活的诸多方面。出入　境管理工作既包括政治职能，又承担着外国人管　理等社会职能；其次，服务是管理的基本内容之　一。从广义上来讲，管理的内容包括决策、计划、　控制、创新等，而服务也是其内容之一；最后，　良好的服务能够促进管理工作顺利开展。有效了　解公众需求，不断促进公共服务在量与质上的飞　跃，满足公众需求，从而达到巩固国家统治、维　护社会稳定和促进社会经济发展的管理目的。　新的出入境管理法第八条规定，相关部门应　不断提升出入境管理工作的管理与服务水平。一　方面，在管理上坚持严格、公正执法，切实堵住　外国人“三非”等违法犯罪行为的源头，维护良　好的出入境秩序；另一方面，在服务上，还应切　实提高工作查验、审批等业务效率，为中外出入　境人员提供高效、便捷服务的同时创造良好的出　入境环境　。　

二、“服务型政府＂理念　“服务型政府”这一理念由温家宝同志首次　提出。他指出，政府必须致力于社会管理方式的　创新与改革，将管理纳入服务的内涵之中，更好　地满足公众需求，提高政府服务水平。同时他还　要求优化行政资源整合度，以提高行政管理的效　率、提升服务水平。　作为执政党，我党始终坚持“为人民服务”　的宗旨，并依据不同的时代背景不断赋予其新的　内涵，陆续提出了“领导就是服务”、“三个代　表”及科学发展观等理论，做到与时俱进。随着　改革开放的深入发展，我国打破了传统的高度集　中的计划经济，逐步确立了以市场为导向的经济　运行机制，使得社会经济主体和利益均出现了多　元化的趋势。特别是入世以后，不论是市场经济　的发展态势，还是大量产生的社会组织与社团，　都要求我国政府进一步转变其治理社会的理念　和方式，将权力下放，使市场在资源配置中的主　导作用进一步激发，政府只需做好“灯塔”和“掌　舵”的工作　，有进有退，做到宏观高度把握社　会问题，并平衡社会对于资源的竞争和需求，提　高自身提供公共服务的水平。　

三、社会治理背景下，新出境入境法　中的服务理念　

（一）对旧的法律法规加以整合，建立统一　的出入境管理法律体系　新的出境入境管理法是对此前以全国人大　常委会制定的《中华人民共和国公民出境入境管　理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理　法》为主体的法律法规相关内容的整合，可谓优　化升级版的出入境法律法规。它改变了过去出入　境管理法律体系的分散性以及不同法律法规在　贾晓霞：社会治理背景下新出入境管理法中的服务理念　同一问题的矛盾之处，并予以统一化，从而解决　了此前出入境法律与法律衔接不够及不科学甚　至与其他法律相矛盾的问题　。　（二）坚持宪法　“尊重和保障人权”的基　本原则，更加注重保障行政相对人的权益　首先，新法在总则中便确立了保护中国公民　和在华外国人合法权益的基本原则，除此之外，　还要求相关主管部门和机关采取有效措施，不断　改善和提高管理和服务水平，为中外公民创造更　加安全便捷的出入境环境，实现了立法理念上向　管理与服务并重的过渡。　（三）设立专用通道，提高通关率，为自助　通关留下法律空间　新法规定，口岸在具备条件的前提下，应为　中国公民出境入境设立专用通道，以便利我国公　民出入境，同时这也为自助通关的启动留下法律　空间。在新法实施后，很多中国公民表示从国外　入关时，专用通道让他们感受到了“回家的温　暖”。同时，由于对外国人的护照签证等检验程　序更为繁琐，与其一起排队造成中国公民时间的　浪费，带来诸多不便　。专用通道的设立便很好　地解决了这一问题，便民的同时更显示出新法的　人性化。　（四）确认护照证明身份，满足华侨现实需求　此前，由于我国缺乏相关法律规定，定居国　外的中国公民因探亲、经商、投资等原因，需在　我国短期或长期停留而在中国境内办理医疗、教　育、金融等事务时，并未规定向其颁发相应的户　口本或者身份证等身份证明。这样一来，其在国　内的生活产生诸多不便。针对这一情况，新的出　入境管理法规定在我国境内办理以上事务时，需　短期或长期停留的华侨可凭其本人有效护照作　为证明其身份的证件，解决了华侨证明身份难的　问题。此外，为了便利华侨回国定居，新法还将　其申请机关由原先的拟定居地的公安机关调整　为侨务部门，简化申请程序的同时还增强了华侨　对祖国的归属感和认同感。　（五）进一步细化签证类别，优化外国人停　居留管理制度　新法在严格签证签发管理的同时，还增加了　签证种类，扩大了免办签证的范围，完善了永久　居留制度。特别值得关注的是，新法首次确立了　人才签证制度，为我国实施引智引资战略、推进　引智引资战略的实施提供了法律保障。此外，由　于旧的出入境管理法并未明确指出外国人停留　和居留的界限，这造成了实际工作中的管理困　境。针对这一问题，新法将停留和居留的界线规　定为１８０天，１８０天以上为居留，以下为停留，　对外国人在华停留与居留问题予以量化，解决了　管理难题；同时还将外国婴儿办理停留或居留登　记的时限由一个月延长为六十日，为外国人办理　相关手续提供足够的时间保证…。　（六）引入生物识别技术，在保障个人信息　的前提下，提高出入境通关率，降低执法成本　目前，在护照或签证中存储出入境人员指纹　等生物信息的这一做法已经被世界上大多数国　家所采纳。我国公安机关从２００５年开始也采用　这一做法，提高了通关率，新的出入境管理法则　对这一措施以法律形式加以明确规定，强调外交　部、公安部必须在经过国务院批准的前提下，才　可以采集相关信息，反映出新法保护公民权益的　理念。　．　（七）建构统一的出入境管理信息平台，促　进出入境管理体系建设的现代化进程　由于出入境管理工作涉及边防、海关、卫生、　教育、治安等多领域，因此需要多部门的有效协　作与配合。针对此前各主管部门和机关较封闭、　彼此间信息交流不畅等问题，新法强调国务院有　关部门、公安部、外交部等部门应在合理分工的　基础上，加强沟通与交流，实现出入境信息的互　通有无，提高出入境管理工作的服务水平。　

四、结　语　由此可见，立足我国基本国情，新的出入境　管理法一方面对原有出入境法律不合理的地方　加以补充和完善；另一方面，还结合时代背景和　实际工作需要，将一些被实践证明了的科学有效　的国际通行做法法律化，为进一步改革留足空　间，把服务型理念融入出入境管理工作中，进一　步推进了服务型警务的建设。　但不可否认的是，随着新出入境管理法在全　国的实施，其在外国人住宿管理、就业管理等方