管理学基础知识

第一章 公共政策活动 第一节 公共政策活动的实质 一 1. 社会问题链： 个人问题/由个人组成的家庭问题------企业社会集团问题------一个国家、执政党、政府问题------超越一个国家、政府上的社会问题。 2．政策活动：人类自觉解决社会生活中遇到的问题的活动。 3.政策连续谱：从解决个人、家庭问题的个人、家庭政策活动，到解决社会团体、企业中的问题的社会团体政策活动，再到解决社会公共问题的政府政策活动，直到解决全球问题的全球治理的政策活动。处在这一政策活动链后两个环节上的政策活动是公共政策活动。 4.公共政策：具有公共性的解决社会问题的政策。 公共性的四方面含义： A 强调公共政策发生的主要领域是公共领域 B 强调在公共政策活动中，执政党组织和政府部门需要运用公共权力 C强调在公共政策活动中，需要协调的是公共利益 D强调在公共政策活动中，应遵循和坚持的是公共价值

二．公共政策定义： 公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的活动过程。 这一定义表明： A 公共政策是执政党和政府做出的以解决社会公共问题为宗旨的政治决定 B公共政策是政府和执政党立足于责任和能力的范围，使社会达到善良治理的一种手段 C公共政策是以决问题为中心的，满足多元利益需求的，事实和价值统一的能动活动 D公共政策是多个利益相矛盾，通过辩论、竞争和合作的民主生活 E公共政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动

三．公共政策活动的基本特征 A 公共政策活动是以解决问题为取向的 B 公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的 C 公共政策活动是以公共权力的运用为依托的 D 公共政策活动是以科学民主决策为生命的 E 公共政策活动是以维持公共利益为目标的

第二节 公共政策活动的基本功能 一． 常态社会中公共政策的功能 具体的公共政策在不同的时空内，发挥着向度不同，类别不一，程度不等的功能。 1. 政策的导引功能： 公共政策的导引功能有着现实的依据，确保社会行为主体有合理的行为。是确保社会有合理的秩序，合理的？？配置和合理的发展的关键。社会活动主体的行为时可以规范和导引的。 公共政策的规范导向功能主要通过两种？？表现出来：a.借助于目标要素规范人们的行为方式；b.借助于价值要素规范人们的行为方向。 公共政策发挥的规范导向作用可以分为直接导向和间接导向两种类型，在一定条件下，直接导向和间接导向可以相互转变。 公共政策的导向作用，从作用结果来衡量，可以有正向导向，也可以有负向导向。 2. 政策的调控功能： 公共政策调控功能的基础包括两个方面：一是这种调控的必要性，二是这种调控的可能性。 公共政策活动发挥调控作用有直接与间接两大类型，一般来说，一项政策对于其调控的领域所起的调控作用是直接性的，而对于相关领域，其调控作用则是间接性的。 公共政策的调控可以分为平衡调控和非平衡调控两种方式，政府在利用公共政策调控社会发展时，既可以使用平衡的方式进行，也可以使用非平衡的方式进行。 就共公政策的调控解雇而言，有积极调控与消极调控两类，这主要取决于公共政策的目标，目标与实施方案之间的联系，政策实施的条件与途径。 3. 政策的分配功能： 公共政策之所以具有分配功能，是因为政府具有参与社会再分配的职能，政府制定和实施公共政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配。 政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：a.为追求效率而鼓励扩大差别的原则；b.为消灭差别而牺牲效率的原则；c.效率与公平相统一的原则。 能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：a.与政府主观偏好一致的公众；b.能代表社会发展方向的公众；c.在社会中成为大多数者的公众。

二．转型社会中公共政策活动的特殊功能 1.社会存在和发展状态的分类，一种标准是社会基本形态，可分为：a.社会基本形态主要处于改变之中的社会形态，b.社会基本形态稳定不改变的社会形态；另一种标准是社会变革程度，可分为：a.社会变革程度不大的常态社会，b.社会变革程度大的转型社会（中国改革开发之后，处于后者）。 2.公共政策在社会转型条件下发挥的特殊功能： a.政策的社会均稳定的功能。当社会出现新的不均衡时，就会产生新的社会矛盾，当这些矛盾加剧和显露时，社会就会出现某些动荡，公共政策的作用在于：当矛盾还没有加剧和显激化时，协调社会不同群体的利益，化解矛盾；当某些矛盾激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会具有良好的秩序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。 b.政策的社会公平正义功能。在转型社会中，效率和公平是需要经常注意和处理的，一对矛盾，公共政策的矛盾在于，通过各种协调补偿措施，尽量实现个体之间，社会集团之间，社会层次之间，代与代之间在社会方面的公平、？？、公正。 c.政策促进社会变革求新的功能。公共政策的作用在于，通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策？？，来突破旧的机构设置和旧的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制度安排，保证在新的利益结果出现后，能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会变革发展。

第三节 公共政策活动的历史演变 一． 西方公共政策的历史演变 1.公共政策科学的创建时期（二十世纪五六十年代） 美国政策科学的创建和两次大的政策争论和一次学术学术讨论会有关。两次政策争论：a.罗斯福“新政”的政策争论；b.奥本海姆引发的原子能政策争论。学术会议是指，“关系国际关系？的革命性、发展性学术讨论会（RADIR学术会议），只是最为重要的标志性事件。 2. 公共政策科学的发个展时期（二十世纪70年代） 西方公共政策学进入发展时期的标志是以色列？？叶海卡·德洛尔的公共政策科学“三部曲”：《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》、《政策科学构想》。 德洛尔认为公共政策必须建立一个模型，能够将各种与公共政策有关的学科溶于一体的特殊模型。在这一模型中，既要包括管理科学家强调的方法论，又要包括行为科学家强调的个人意志决定论。 德洛尔理论的缺陷：德洛尔构建的总体政策是一种元政策或者“？政策”，这种总体政策因为过于理论化，很难为人们理解。 3. 公共政策科学的自我批判时期（20世纪80年代） 这一时期，政策科学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。 在政策效率的研究方面，西方学者不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，二是从两个更为深入的角度去研究政策的效率问题。一个角度是从公共政策的比较中研究效率，另一个角度是从公共政策的产生于运行的生态方面去考究政策的效率。 在政策信息多元化的研究方面，西方学者认识到，政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面，能力是有限的，政策研究只能促进政策的形成但不能取代政策的决定。政策科学家的主要任务是从与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息，要在许多不同的政策利害人中取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的，让各方都满意的政策。 在政策学家和政治学家的关系方面，政策学家认识到过去过分强调科学家和政治家各有一套分离的价值标准与规范，政策科学家采用中立的，远离政治的立场是不合理的。相反，政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范；政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入政策制定过程中，与政策制定者成为？？识上的伙伴。 4. 公共政策学拓展新的研究方面时期(20世纪90年代) 20世纪90年代，西方公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有的研究主题进行深化，另一种趋势是拓展新的研究方向。对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上，一个是公共政策的伦理、价值，另一个是公共政策与公共管理的关系。关于拓展新的研究方向，主要集中在两个方面：一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性，二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。

二．中国公共政策的传统与发展 （一）中国公共政策的历史渊源： 1.中国古代产生和积累了丰富的政策思想，表现在： a.形成了以民为本，事异备变的政策思想 b.建立了恩威兼施，以柔克刚的政策原则 c.形成了中政策辩论，政策分析的传统 d.形成了完整的国策谋略体系 2.马克思主义为当代中国准备了宝贵的政策研究传统 a.马、思、列、斯等无产阶级政治家留下的政策思想与政策实践 b.毛泽东关于政策测策略的光辉理论与实践 （二）中国公共政策发展的主要阶段 真正学科意义上的中国公共政策研究是从改革开放以后才兴起的，先后经过了孕育和开创两个主要阶段。 1.中国公共政策学科的孕育阶段（20世纪80年代） 从20世纪70年代末起，中国社会进入改革开放的新时期，从1979年至20世纪90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的、震惊世界的、制度和政策创新的实践，在领导政策创新的同时，邓小平对新时期的政策理论作了研究。 公共政策的丰富实践为政策科学的门类创新提供了条件，同时，改革开放中出现的大量政策问题，特别是转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求，？为公共政策学科的发展提供了条件。 此时的公共政策远远未独立出来，还包含在公共行政学和政治学这两门学科里。 2.中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代） 20世纪90年代是中国公共政策开始从政治学和公共行政学中分离出来的成为一个独立的研究领域的时期。其标志主要是三个方面： a. 开设了公共政策课程，创立了研究机构，培养了研究生 b. 出版了一批公共政策教材 c. 建立了全国性的公共政策科学研究会

第四节 公共政策活动的主要领域 20世纪50年代初，拉斯维尔发动一场革命，使作为一门学科的公共政策诞生以后，公共政策活动的领域不断扩展和分化。从大的方面划分可分为政策理论领域和政策实践领域，进一步可分为政策研究、政策分析、政策管理和政策操作四大领域，前三者是较为确定的领域。 一.公共政策学科 公共政策学科是人类知识中的一个特殊领域，作为政策学科的公共政策是在公共政策学这一理论的基础上，融合社会科学、自然科学、工程科学等多个学科的知识和方法，将？？、？？方法融于一体，把规划分析、选择决定、计划实施、管理变迁有机融合，以解决重大社会公共问题为目标的知识领域。政策研究的宗旨是为了更好地运用政策工具解决社会问题，公共政策科学本质上是应用性的。 二．共政策研究 关于公共政策研究的内容与范围，在国外有两种见解：a,广义的政策研究，认为公共政策研究几乎涵盖了整个政策过程的环节和方面，这也是我们所赞成的观点；b.狭义的政策研究，认为政策研究仅仅是为了对公共政策的制定、实施和评估提供帮助。 公共政策研究包括对政策基础理论、具体政策运行过程、政策分析中的过程、模型及方法的研究。 三．公共政策分析 对政策分析的内容和范围存在着两种理解：a.较宽泛的理解，将政策分析扩展到整个政策过程。把凡是对政策系统所作的知识投入，包括政策专家的智力投入，都统称为分析，不仅包含政策规划、制定阶段的分析，也包含政策执行过程中对政策计划、政策修正、政策控制的分析，还包括对政策评估的类型、结果的分析；b.较窄的理解，将政策分析限定在政策执行前的规划范围。这是我们赞同的观点，它指的是在政策规划和决策阶段，由政策专家所作出的分析。但是，即使对政策分析作狭义的理解时，也不能将它仅仅局限于方法的范围。 公共政策分析是政策运行过程中针对复杂问题进行的论辩和质疑，其目的是创造、评价和交流政策运行过程中的知识，它常被定义为相关知识的交流、创新和平批判性检索，其主要工作是进行政策问题的构建，对各种政策方案的未来前景作出预测以及提出政策行动建议。在公共政策分析中，人们需要使用大量的信息，借助于运筹学和系统分析的方法。 四．公共政策管理