关于新形势下乡镇财政有关问题的调研报告
乡镇财政直接面对广大乡村和农民群众，在巩固基层政权、落实强农惠农政策、推进城乡一体化等方面发挥着重要作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政“收钱”的职能淡化，“管钱”的职能强化，“发钱”的职能凸显，其工作任务和运行环境发生了重大变化。鉴此，我厅抽调人员组成联合调研组，重点对乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机构队伍建设等进行调研剖析，提出了新形势下完善乡镇财政体制、充实乡镇财政职能的政策建议和保障措施，力争经过几年的努力，初步建立起“职责明晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政管理体制和运行机制，把全省近万名乡镇财政干部锻造成服务群众的联络员、资金安全的督查员、财务核算的监管员，发挥乡镇财政就地就近监管优势，确保财政性资金安全、规范、有效运行，为财政科学化精细化管理奠定坚实基础。
一、当前全省乡镇财政的现状及存在问题
以乡镇体制变化和农村税费改革为标志，我省乡镇财政
经历了建立期（1949——1983年实行政社分开建立乡政府）、发展期（1983——2000年农村税费改革前）和转型期（农村税费改革以来——至今）三个阶段。虽然乡镇财政在不同的阶段工作侧重点不同，但都保证了乡镇组织的正常运转，提高了农村公共服务水平，促进了农村经济社会的稳定发展。2001年农村税费改革后，特别是近年来随着社会主义新农村建设和城镇化的加速推进，中、省财政用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种涉农补贴的具体落实和管理责任由乡镇财政所承担，工作任务更为繁重，面临着不少新的问题和困难。
（一）乡镇财政体制运行情况。2005年全省取消农业税后，乡镇财政收入规模大幅下降、支出范围明显缩小，特别是不少乡镇的经济基础薄弱、财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题日渐显现，严重影响农村经济发展和农村基层政权稳定。据统计，2005年全省乡镇级财政收入8.16亿元，比2001年的19.44亿元减少11.28亿元，下降58%。为适应这种新变化，根据中央的要求，省政府决定从2006年起，全省除少数经济较发达、财政收支规模大并具有一定管理水平的乡镇外，对其余乡镇全面推行“乡财乡用县监管”管理方式。其核心是在保持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，实
行县乡“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。从几年的运行情况看，“乡财乡用县监管”的实施，加强了县对乡镇财政收支的监管力度，确保了基层政权的正常运转，规范了乡镇收支行为，提高了资金使用效益，促进了控制新债、消化旧债长效机制的建立，实现了乡镇财政职能的转变，乡镇财政服务、核算、监督职能得到进一步强化。目前，全省97.5%的乡镇实行了这种模式。市、县财政部门普遍反映，“乡财乡用县监管”管理方式的大方向是正确的，是符合当地实际的。
但我们在调研中也发现，现行的“乡财乡用县监管”和统收统支模式还存在一些问题，需要进一步完善。一是预算共编在不少地方变成了预算代编、预算代理，乡镇成为一个县级预算部门，失去了预算编制的法律地位。二是乡镇三权不变中仅落实了财务审批权不变，预算管理权、资金所有权和使用权上移到县财政，乡镇财政只能维持保工资、保运转，没有财力为辖区居民提供更高水平的公共服务。三是统收统支财政体制调动了县级财政理财积极性，县以上各级政府对乡镇的扶持措施相对较少，部分乡镇政府对培植财源、组织收入的主动性和积极性不高。四是一些经济发达镇缺乏统筹城乡发展的财力基础，对县域经济的引领和带动作用不强，与县域经济发展的形势不相适应，财政保障能力较弱。需要
进一步完善县对乡镇财政管理体制，加强对乡镇财政的工作指导。
（二）乡镇财政收支情况。实施农村税费改革前的2001年，全省实现地方财政收入135.81亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现20.9亿元、48.35亿元、47.11亿元和19.44亿元，乡镇级占全省的14.32%。实施“乡财乡用县监管”财政体制改革前的2005年，全省实现地方财政收入275.32亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现地方财政收入85.25亿元、71.9亿元、110亿元和8.16亿元，乡镇级占全省的比重下降到2.96%，下降了11.36个百分点。2008年，全省实现地方财政收入591.48亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现地方财政收入190.61亿元、152.16亿元、242.54亿元和6.17亿元，由于全省已普遍实施了“乡财乡用县监管”财政体制，绝大多数的县区都对乡镇收支实行了县级统管，乡镇级占全省的比重进一步下降到1.04%。
全省各级地方财政收入变化情况表
单位：万元
2001年，全省完成一般预算支出350.05亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成162.33亿元、60.68亿元、96.06
亿元和30.98亿元，乡镇级占全省的8.85%。2005年，全省完成一般预算支出638.96亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成地方财政收入283.77亿元、113.46亿元、209.35亿元和32.37亿元，乡镇级占全省的5.07%。2008年，全省完成一般预算支出1428.52亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成一般预算支出490.64亿元、284.16亿元、588.95亿元和64.77亿元，乡镇级占全省的4.53%，也呈现逐渐下降的趋势。
全省各级一般预算支出变化情况表
单位：万元
在“乡财乡用县监管”财政体制下，乡镇自有收入很少甚至没有，例如户县余下镇2009年辖区内一般预算收入达1.76亿元，但乡镇级收入只有12万元，支出仅有393万元；柞水县乾佑镇2009年辖区内一般预算收入达1.48亿元，而乡镇级没有收入，支出仅有320万元。
上述乡镇收支数据表明，农村税费改革后乡镇级财政收入大幅减少，也使乡镇级财政支出在全省的比重有所下降，反映了乡镇财政组织收入和预算管理职责不断弱化的现状。
（三）乡镇财政职能转变情况。随着农村改革发展特别
