创新土地流转模式实现农民收益最大化
——关于巴州区创新土地流转形式的探索
近年来，巴州区根据“两化互动、统筹城乡”的重大发展战略，以农民自愿为前提，以农民增收为目标，以政府引导为契机，以科学规划为媒介，以严格土地用途管制为抓手，以产业和项目带动为推手，探索出了一条巴州区农村土地流转的新模式，最大限度地盘活了农用地和集体经营性建设用地，提高了土地产出效益，实现农民增收，集体增资，投资增效的多赢。
一、巴州区农村土地流转的现状及存在的问题
巴州区幅员面积约1359平方公里，辖28个乡镇404个村和63个社区，共2422个村（居）民小组，人口户数26.4万户77万余人，全区可耕地121.56万亩，耕地保有量55.03万亩，全区城乡建设用地总面积约22.05万亩，闲置可流转集体经营性建设用地1万余亩。
据统计，到2014年前，全区实际已流转土地2.8万亩，其主要形式包括转包、出租、互换、转让、股份合作、托管代耕等，大多属于自发式农业项目流转和临时用地违规出租土地等，不仅形式单一，管理散乱，而且土地综合利用效率低、违法用地现象严重，具体表现为：
1、土地荒芜严重，农民难以靠土地增收
从上世纪80年代土地承包下放到户，巴州区就出现了农村土地承包经营权流转。当时，主要是在农户之间为便于耕作进行的承包经营权互换、转包，流转面积少范围小。随着农业和农村经济的不断发展，农民种粮效益不高，农民种粮的积极性有所下降，农业收入占家庭总收入的比重逐渐下降，部分农民已经不把土地作为唯一可依赖的对象，各乡镇出现了部分农民少种或不愿种粮的现象，土地荒芜现象非常普遍。
据调查，全区全年性撂荒23113亩，季节性撂荒53379亩，占总耕地面积的9.7%，自发式土地流转撂荒1.5万余亩。如光辉乡白鹤山村2组，全组140个劳动力124人在外务工，220亩耕地中就有70亩耕地撂荒，占全组总耕地面积的31.8%，常年未耕种耕地达50余亩，占总耕地面积的22.7%，其中10年未耕种耕地15亩，占总耕地面积的6.8%。主要原因为种粮效益低，外出务工多、农业劳动力不足，生产种植条件差，粮食生产在农民心中的地位下降，基层干部对耕地撂荒制止不力等。
2、流转方式单一，农民自发流转是主流
以前，巴州区土地流转方式单一，大多由村社和乡镇引进业主搞规模经营，私下进行土地流传。据统计，2010年，全区土地流转100余万亩，其流转方式分为转包、出租、互换、转让、股份合作、托管代耕等。2013年，巴州区与恩阳
行政区划调整后，全区土地流转1万余亩，但大多属于自发式流转。
这种自发式的、小规模的土地流转，因没有纳入产业规划和政府统筹，造成土地流转责任监管不明、管理不规范、保障性差、风险大、土地利用率低、增值不大，各类违法用地现象时有发生，土地纠纷增多。
二、农村土地流转主要做法
（一）建立健全农村土地流转组织机构，确立各部门职责
当前，巴州区紧紧围绕省委“三大发展战略”和“两个跨越”的总体目标，大力实施城乡一体化发展战略。今年3月4日，全区农村工作领导小组工作会议要求“要探索集体土地流转新机制，大力推进农业现代化，转变农业发展方式，为农民增收创造条件”。
1、成立土地流转组织机构。区人民政府成立巴州区农村土地流转管理工作领导小组，由区长担任组长，分管副区长和统筹办主任任副组长，区政府办、发改、财政、国土、规划、农业、林业、水务、扶贫局、商务、住建、交通、人社、监察、审计、农村流转服务中心等部门为成员，领导小组下设办公室在巴州区农村土地流转服务中心，负责农村土地流转管理工作的日常事务。
2、明确部门职责。发改部门负责流转土地项目立项审批、核准、备案等；规划部门负责出具规划意见；国土部门对进行土地流转的出具土地预审、集体经营性建设用地流转
审批、组织和办理集体经营性建设用地流转土地登记等工作；农业、林业、水务等部门分别对进行土地流转的承包地、林地、水域和水利设施进行审核和出具意见；住建部门做好土地流转安置房建设等工作；人社部门负责农村社会保障试点工作；财政部门负责整个土地流转项目资金的审核、拨付和监管工作；审计部门负责对资金的使用情况进行审计；监察部门和区目督办负责对土地流转工作进行监督检查；各乡镇人民政府、街道办事处是土地流转工作的实施主体，负责前期意愿调查、流转申请表册收集、流转意见出具等具体工作，解决及处理相关矛盾和具体问题，同时对辖区范围内流转土地履行监管责任。
3、细化土地流转服务中心工作职责。巴州区农村土地流转服务中心是全区农用地和集体经营性建设用地流转实施责任主体，其工作职责：负责起草巴州区农村土地流转相关政策实施办法和工作细则，引导和规范全区农村土地流转；负责农用地和集体经营性建设用地流转前期意愿调查、与村组签订流转协议，进行土地流转前综合整治；负责对流转土地进行规划、投资、整理、建设、管理、经营等；负责整理后整理成本返还和收益分成；负责流转土地交易和信息发布；负责农村土地流转双方签订流转合同；负责对土地流转后期监管和年度流转费用支付。
（二）针对农村土地流转现状，确定农村土地流转“五原则”
巴州区针对以前土地流转的不规范现状，根据《巴中市农村土地承包经营权流转实施方案》、《巴中市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，制定出土地流转的“五原则”：
1、坚持“三权分离”的原则。在稳定家庭承包责任制的前提下，实行农村土地集体所有权、承包权和经营权“三权分离”，放活土地经营权和集体建设用地使用权，建立土地经营权流转机制。
2、坚持“自愿、自治、依法、有偿”的原则。土地经营权的流转，必须尊重农民的意愿，村民自治，符合有关法律法规的规定，严格法定程序，规范流转合同。要通过舆论宣传和政策引导，激发农民对土地流转的内在积极性，不得违反农民意愿搞硬性流转。
3、坚持分类指导，循序渐进的原则。各乡（镇）经济发展水平不平衡，农村经济结构不同，土地经营权的流转要从实际出发，因地制宜，分类指导。根据各地的生产力发展水平，非农产业的发展程度和农村劳动力转移情况，积极引导，稳步推进。
4、坚持集中流转，连片开发的原则。土地流转彻底改变过去零星流转、分散开发的状况，强化土地经营权流转的管理职能，通过村、组集体经济组织的引导和协调，达到集
