监察委员会职务犯罪调查权的属性及制约机制

监察委员会职务犯罪调查权

的属性及制约机制

郭 华

摘要：国家整合反腐资源力量，将行政监察、预防腐败力量和检察机关查处

贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪的反腐职能转隶监察委员会，通过实施组织

和制度的创新，建立了“党统一领导下的’国家反腐败工作机构’”，形成了党的纪律

检查委员会和监察委员会合署办公的崭新反腐体制。监察委员会作为不同于行政

机关和司法机关专司反腐职能的国家机构，其调查反腐权能因整合了行政监察和

侦查职务犯罪职能染指了行政执法和刑事侦查的双重特性。这种腐败犯罪的调查

权在性质上不同于监督执纪权、行政执法权和司法权,也不同于转隶前检察机关的

侦查权。监察委员会在制度安排上需要接受党的领导；在查办案件上应与纪委相

互衔接并保持相对的独立性；腐败犯罪案件调查权的程序节制应不低于刑事诉讼

被追诉人的最低标准，体现法律面前人人平等的原则，调查权的行使除接受党的领

导或者纪委监督、人大监督、社会监督等外，还应接受检察机关的检察监督与司法

权的制约。

关键词：监察委员会;调查权;侦查权;检察监督;监督制约

中图分类号:DF

文献标识码:A

文章编号

：1023-//6（22

⑼21-2183-22

作者郭华，男，汉族，山东枣庄人，法学博士，博士后，中央财经大学法学院教

授，博士研究生导师（北京90281

）。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决

定》要求积极“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”。

229

-93

・贵州民族大学学报（哲学社会科学版）2016

年第1

期

年11

月7

日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体

制改革试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》部署了北京市、山西省、浙江省（以下简

称“二省一市”）的监察体制改革试点和监察委员会的制度架构，通过“整合行政监察、

预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量成立监察

委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察

全覆盖。”“监察委员会履行监督、调查、处置职责,与执法、司法机关有机衔接、相互制

衡，实现依规治党和依法治国有机统一”。

9为了保证检察机关反腐职能转隶依法推

进,229

年12

月25

日，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了《全国人民

代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作

的决定》（以下简称《决定》）。《决定》暂停了检察机关适用刑事诉讼法关于检察机关

反腐的“立案侦查权限”，检察机关的反贪反渎和预防职务犯罪部门行使的反腐职能在

“试点中要转隶到监察委员会，但是不能代行检察院的检察职能，检察院的侦查、批捕、

公诉等权力，监察委员会不能一并享有。’国家监察委员会的职能主要有三项,包括监

督、调查和处置，其中调查权不能取代检察院的侦查权，调查权可能包括调取资料、甚

至进入、扣押、查封场所驻地等……处置权包括对违纪违法人员进行处分，还包括初步

查清违法犯罪事实之后将涉嫌犯罪的人员移送司法机关。’”

2 2013

年3

月20

日，十

三届全国人大第一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察

法》）；2213

年12

月26

日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国刑事诉讼法》修

正案，完善了监察与刑事诉讼的衔接，明确了监察调查与审查起诉的衔接以及留置与

刑事诉讼强制措施的衔接。基于《方案》《决定》《监察法》和修改的《刑事诉讼法》发展

线索以及学者对监察制度改革的诸多观点，亟待理论厘清的问题是，检察机关反腐职

能转隶到监察委员会后的职务犯罪侦查权是否发生了质的变化，即监察机关“调查权”

-94

-监察委员会职务犯罪调查权的属性及制约机制

的性质如何？如果监察机关的“调查权不能取代检察院的侦查权”，检察机关是否还存

留一定范围的职务犯罪侦查权

？对涉嫌职务犯罪的，“监察机关经调查犯罪事实清楚

,

证据确实、充分的,” “移送人民检察院依法审查、提起公诉”，①这种跨越我国刑事诉讼

“立案侦查”程序径直跳入提起公诉程序的做法如何保障监察办案程序与我国刑事诉

讼的“衔接以及如何架构与司法机关的协调、衔接和制约机制

？目前，这些问题不仅在

理论上存在不同意见，而且试点中也暴露出某些程序的正当性不足，②以至于引发学界

对《监察法》规定的监察机关职务犯罪调查权性质理解上的分歧与执行上的偏差。本

文以监察委员会的性质、纪检与监察委员会合署办公的体制机制为进路，对监察委员

会调查权的本质属性予以探讨，以期获得对监察机关职务犯罪调查职权获得一个较为

清晰的认识，为《监察法》与《刑事诉讼法》有效衔接与调查权的合理控制提供拙见。

一、政治机关抑或专责机关:监察委员会法律性质的界定

监察委员会的法律性质不仅取决于它的宪法地位，也受制于《监察法》确定的职

权，对其性质进行理论探讨有利于合理配置职务犯罪调查权在国家权力结构中合理位

置。《宪法》第93条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”。

《监察法》第8条第9款规定“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会

负责,并接受其监督。” “国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委

① 参见《监察法》第45

条第3

项。

② 据山西省纪委监委网站发布消息称，经省委批准，山煤集团原党委书记、董事长郭海涉嫌

严重违纪，目前正接受组织审查。据北京市通州区委常委、区纪委书记、区监委主任郑宇

介绍说，“对留置｛施的使用和解除，都是由区委书记杨斌审批的。在留置调查期间，他

也多次听取情况汇报。”学界对上述试点的监察委员会采用留置措施由省委或者区委书

记审批的做法多有不同意见。参见王梦瑶:《山西监察委首案：山煤原董事长被留置》，载

《新京报》2017

年4

月9

日第A9

版;李泽伟:《北京监察机关首次采取留置措施办案》，

载《北京青年报》2017

年6

月2

日第A05

版”

・95

・贵州民族大学学报（哲学社会科学版）2210

年第1

期

员会领导下级监察委员会的工作。”从监察委员会的生成与组织架构的制度安排来看,

它与人民政府、人民检察院相同,均由人大产生，同时需要对本级人民代表大会及其常

务委员会和上一级机关“负责”并接受“监督”。尽管监察委员会与人民政府、人民法

院、人民检察院均从人大产生，却因实践中的监察委员会脱胎于人民政府的行政监察

和承接检察机关反腐职能的转隶，其法权结构未像人民政府、人民检察院那样清晰可

辨，特别《监察法》在其是否向人大及其常委会报告工作问题上采用了不同于检察机关

的模糊规定，①致使其理论与试点实践对此产生不同认识，对其法律性质产生迷思。对

监察委员会法律性质的讨论尽管可以透过《宪法》和《监察法》予以厘清，但需要从其

产生的历史线索以及现有的法权结构中寻找合理的诠释。

监察作为针对行政的一种政治监督制度,在我国形成于战国秦汉时期。而作为党

的监察制度则是

1922年党的“五大”创立的。这时期的党的监察制度要求“中央及省

监察委员会由全国代表大会及省代表大会选举产生

，o[3]151党的监察机构直属于党的

各级代表大会，具有与党委平行的地位。“五大”创立的监察制度因大革命失败并未能

真正付诸实践。党的“六届六中全会”重设的监察委员和“七大”党章确立的监察机构

在领导体制上改变了初创时与党委平行的地位，将监察委员会作为党委的下属机构,

由各级党委全体会议选举产生,在各级党委指导下进行工作。这种体制“造成了党委

与党的监察委员职责与权限的混乱，党的监察机关缺乏必要的履行职责的独立性。”⑷

监察机构的这种履行职责的独立性不足与目前我国行政监察的弊病在一定意义上可

以说“同出一辙”或者“异体同病”。为了解决这一问题,我国目前的监察制度改革采

①《监察法（草案）》在监察委员会是否向人大及其常委会报告工作问题上曾采用了“各级

人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察委员会的报告”主词的反向规定，直

接规定了人大常委会的职权。在《监察法（草案）》一审稿中仅仅规定“负责，并接受监

督”而没有像《人民检察院组织法》（第19

条）那样明确规定“负责并报告工作”

-186

・监察委员会职务犯罪调查权的属性及制约机制

用了监察委员会由人大产生，向人大负责,受人大监督，并向“上一级监察委员会负责,

并接受监督”的做法。接踵而至的问题是，监察委员会在国家政权中属于何种机关，是

政治机关抑或不同于司法机关或者行政机关的新设立反腐机构？法律上对“行使国家

监督职能的专责机关”如何定性?①对此问题又需要从整合的行政监察执法权、转隶检

察机关反腐职能以及在国家机关的权力系谱上予以分析。

1

•从监察委员会脱胎于人民政府行政监察的视角来分析。监察委员会作为我国

的一项“重大政治改革”的产物以及反腐实施组织和制度创新的重要举措，其职权不同

于行政监察权，也非是行政监察权的简单交接或者权力的“升级版”。我国监察体制之

所以改革,不仅仅源于实践中行政监察力所不逮的权威不够，还在于隶属地方党委政

府而独立性保障不足的现实窘态以及“漏监”立法机关、司法机关以及非党员公务人员

等问题，②致使其在反腐上出现了“发现腐败机制失灵”“防范腐败机制失效”以及“惩

治腐败机制失控”等影响反腐效果的病态，在立法上还存在将监察定位“行政监察”而

与《宪法》仅仅规定“监察”而没有作“行政”限定不一致的紧张关系。③这些问题与复杂

关系主要与行政监察在现有组织架构中的独立性不足以及权力运行不畅导致其功能

在实践中难以发挥有关。

我国的监察委员会尽管与早期党的监察委员会具有相同称谓，但因其产生于人

大、向人大负责、受人大监督而又不同于产生党的代表大会作为党的机构的监察委员

会。虽然监察委员会职权是从行政权分解出来带有一定的行政面向，却不同于隶属行

① 参见《监察法》第3

条的规定”

② 因为行政监察仅仅能监督行政机关，如果监督立法机关、司法机关以及政协等部门，则有

受行政干涉之嫌”

③ 参见我国宪法第89

条规定/国务院行使下列职权……（八）领导和管理民政、公安、司法

行政和监察等工作””

-97

・