城市化进程中的社区建设管理--以深圳市为例

城市化进程中的社区建设管理——以深圳市为例【摘要】社区建设管理是我国城市管理工作和城市民政工作的重心，及时把握城市化进程中社区建设管理的现状与发展方向对促进经济社会的发展具有非常重要的意义。

本文通过在对深圳市各区的社区建设管理情况进行深入调查和了解的基础上，先从1979年的深圳社会经济发展情况谈起，简要指出深圳市经过30余年的深圳化发展，走出了一条崭新的社区建设管理道路，强调在当前形势下做好深圳城市化进程中的社区建设管理工作的重要性。

从而通过阐明深圳城市化进程中社区建设管理的相关概念和主要特点，指出深圳城市化进程中社区建设管理的发展历程和存在的现状，深入分析其存在的五大主要问题，进而针对存在的主要问题提出了一些解决问题的对策建议，以促进专家学者对深圳城市化进程中社区建设管理的探讨。

【关键字】城市化进程社区建设社会管理问题对策一、引言1979年，深圳城区面积只有3平方公里，人口2万多人，G DP1.96亿元，国民收入1.6亿元。

当时人均收入很低，农民一年收入仅300元左右，职工人均年工资759元，农民人均年纯收入152.2元。

综观国外城市化发展历程可以看出，在贫穷面前社区建设是一纸空白，无从谈起的。

直到1980年，邓小平同志在深圳“画”了一个圈，深圳特区正式挂牌成立。

经过短短的34年，深圳从一个小渔村发展成为初具规模的现代化城市，人均GDP位居全国第一，已初步成为一个经济繁荣、法制健全、环境优美、生态优良、文明和谐的现代化城市，创造了世界城市化、工业化和现代化的奇迹。

同时，深圳城市化进程中的社区建设管理随着社会经济的飞跃发展跃居世界先进国家一流水平。

特别是近几年来，随着社会经济的飞速发展，深圳城市化的进程日益加快，城市规模不断扩大，城市人口急剧增加，社区作为最基层的管理组织，在促进经济发展，满足群众物质文化需要，优化城市发展环境，维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用。

但是，与日益加快的城市化进程相比较，社区建设管理仍然存在诸多不适应，同时也暴露出诸多问题和不足，包括社区建设管理相关组织机构不健全、社区建设管理财政投入机制不够完善、各类主体参与度不足、社区工作队伍建设力度不大、社区与政府的工作职责划分不清及社区服务欠缺等。

因此，如何做好城市化进程中的社区建设管理，成为摆在我们面前的重要问题。

二、深圳城市化进程中社区建设管理的相关概念和主要特点(一) 深圳城市化进程中社区建设管理的相关概念城市化是指社会经济变化的过程，包括农业人口非农业化、城市人口规模不断扩张，城市用地不断向郊区扩展，城市数量不断增加以及城市社会、经济、技术变革进入乡村的过程。

加快城市化进程的本质并不是到处出现城市，而是要使全体国民享受现代城市的一切城市化成果并实现生活方式、生活观念、文化教育素质等的转变。

社区，是指城市中居民集中在一定地域居住生活的社会共同体，是城市的细胞。

进行社区建设，就是进行城市基层社会管理。

在深圳，社区建设管理是指以街道党（工）党和街道办事处为主导，依靠社区职能部门、社区所有单位和全体居民的力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程，是建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区的过程，也是社会基层组织结构重组和社会资源整合的过程。

(二) 深圳城市社区建设管理具有以下主要特点1．社会性。

社区建设管理既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是一项具有社会性质的工作，是在政府有关部门领导下，各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。

没有社区各主体和社会各种力量的广泛参与，仅仅依靠政府部门的行政行为，社区建设管理就会成为无水之源。

2．群众性。

社区建设管理工作以社区居民的基本利益和实际需求为出发点和立足点，以人为本，为群众服务，是一项需要居民群众广泛参与支持的群众性很强的工作。

没有社区群众广泛的参与和支持，社区建设管理就成为一句空话，成为一条脱离了水的鱼。

3．地域性。

深圳城市社区是一种地域性很强的社会生活共同体，一般社区建设管理工作仅限于本社区内，其面对的群体基本上也只是本社区的居民群众，而且受其地理范围制约，尤其是原特区内的社区与原关外社区的地域性差别更显得突出。

4．综合性。

社区建设管理是一项综合性工作，涉及面广，既包括经济、行政、社会管理等工作方法，又包括拓展社区服务、美化社区环境、强化社区治安、繁荣社区文化、推进社区卫生等方面工作，这就要求社区工作者必须掌握多方面的知识才能适应社区建设管理的需要。

社区建设管理在深圳，乃至全国都不可能有一个一模一样的方式，因此，社区建设管理工作必须因地制宜，不断探索新方式、新方法，多种社区建设管理模式并存。

三、深圳城市化进程中社区建设管理的发展历程和现状（一）深圳城市化进程中社区建设管理的发展历程随着改革和农村城市化的进一步深入，深圳城市管理者经过不断的探索和创新,摸索出一条具有深圳特色的社区建设管理道路,其主要经历了以下几个不同的发展历程:1.村居自治并存的“议行合一”体制。

从1979年深圳建市之初到2002年，深圳基层的建设管理主要是靠传统的村委会、居委会。

这种模式是以传统居委会、村委会作为最基本的主体组织实行“议行合一”体制。

在这种体制下，居委会、村委会直接承担大量的行政职能，一开始其专职工作人员直接由上级镇政府委派任命。

直到1995年，才进行了首届居委会民主选举。

村（居）委会办公用房、经费以及人员工资待遇通过财政拨款、镇政府补助和自筹资金三种方式来解决。

由于各镇的补助和自筹能力的差异很大，所以各村（居）委会工作人员之间的报酬不统一，差别较大。

随着深圳经济体制改革的深入发展，政府职能的转变，越来越多的社会管理和服务职能转移到基层，许多“单位人”变成了“社区人”，下岗、失业人员、离退休人员回归等等，使村（居）委会变成了各种利益群体和复杂问题的汇集点，原有的城市基层建设管理已不能适应形势发展的需要，必须寻求突破。

2.居委会内部试行“议行分设”体制。

从2002年起至2004年，深圳对全市社区的规模进行了调整，重新划分了社区，在居委会内部增加新内容，试行“议行分设”体制。

并在2004年开始，实行“撤镇设街”、“村改居”，全面加快推进农村城市化工作。

这时，深圳已初步形成了以社区党组织为领导核心，以社区居委会为管理主体，各种民间组织相配套的较为完整的社区组织体系。

以深圳市盐田区为例，盐田区借鉴上海等城市社区建设的成功经验，在全区推行了“议行分设”的社区管理体制，实行“一会两站”社区建设管理模式，即在社区居委会下面设立社区工作站和社区服务站。

居委会作为议事组织对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权；工作站、服务站作为居委会的“执行”机构，分别完成政府委托的行政工作、办理社区自治事务和为民服务。

这种社区管理体制比起以前有所进步，尝试寻求政府职能转变工作重点下移的载体，进而解决居民自治组织与承担政府行政职能的矛盾。

但是，这种管理制度并未突破传统体制框架，只是为了完成社区越来越多的行政事务，而在居委会内部增设了机构和人员。

这样一来，居委会的行政负担不但没有减轻，反正更严重了。

据有关统计，2004年社区居委会的工作任务平均就有28项之多，工作量很大，且报酬不高，造成居委会工作人员工作压力大，队伍人才流失严重。

因此，寻找更加适合深圳城市化进程的社区管理体制就显得格外重要和必要。

3.全市范围推行“居站分设”体制。

2005年以后，深圳城市社区建设管理的创新成果工作有了进一步的发展：在全市范围推行“居站分设”体制，并逐步实行“一站多居”制度。

这种“居站分设”和“一站多居”的城市社区管理模式将社区居民委员会回归到其自治组织的法律原位。

同时让政府提高了执行能力又降低了行政成本。

由此，形成了一种新型的社区管理体制，我们概括为“居站分设”。

这种新型的社区管理体制，在我市社区建设发展过程中，具有里程碑式的意义，将逐步显示出它的作用。

（二）深圳城市社区建设管理的现状深圳城市化进程中的社区建设管理经过几个发展历程后，逐步形成了行政与自治、政府与民间多种形式互相补充的“居站分设”或者“一站多居”社区建设管理模式。

主要表现在：以社区党组织为核心的党群共建模式日益发挥作用；政府职能通过社区工作站向社区延伸；基层民主在“居站分设”下回归了居民自治的功能；社会保障通过政府和民间的各种机构向居民提供服务；业主自治在业主大会、业委会中得以体现；社区集体经济组织进一步得到规范。

截至到目前，深圳共有社区工作站630个，社区居委会854个。

为把这种社区建设管理模式巩固下来，2005年2月，深圳市委、市政府发布实施了《深圳市社区建设工作试行办法》，该办法第九条明确规定：“设立社区工作站，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，其主要职责是：承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治、离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项；积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能，支持社会力量开展便民利民社区服务”。

这一立法规定说明了4个含义：一是在社区里新增设了一个主体组织，即社区工作站；二是社区工作站主要承担政府行政职能；三是社区工作站独立于社区居委会之外，并列而设；四是社区工作站与社区居委会之间的关系是相互支持与配合，二者各司其职，各负其责，但性质有所不同，一个是群众自治组织，一个是政府工作机构。

四、深圳城市化进程中社区建设管理存在的主要问题从理论上来说，“居站分设”这种社区建设管理模式符合“政议分离”的国际主流，也比较适合深圳城市化的发展。

但是在实际操作中，仍然存在许多不足之处，需要大家去研究解决。

（一）社区工作站主体地位不明确具有立法权的深圳特区在全国首创设立了社区工作站，承担从原居委会剥离出来的政府工作，从而回归居委会的自治地位。

然而，对于社区工作站主体地位却至今不明确，工作开展起来常遇到许多问题。

1.单位主体性质不明确。

社区工作站的主体性质极其不明确，它究竟是区政府、街道的派出机构呢？还是行政单位、事业单位？还是其他组织？从中央到深圳立法都没有明确过它的定位，争议非常大，造成工作上诸多不便。

2.职责规定不清晰。

区、街道及其他执法部门通常会把大量行政性质的工作摊派到社区工作站，但由于工作站职责规定不清晰，社区工作人员没有执法权，常常遇到法律依据不足等问题。

例如城管执法工作，大多社区都有城管队伍，少则几人，多则二三十人，甚至更多。

这些没有执法权的一线城管员每天都开着城管执法车巡逻执法，维护城市管理秩序。

但是是谁给了他们权力？又是谁给他们规定的职责？这种不合理不合法的行政体系将是未来改革的方向。