基于公平视角对住房公积金制度的考察

第３２卷第９期　２０１５年９月　吉　林　化　工　学　院　学　报　

ＪＯＵＲＮＡＬ　０Ｆ　Ｊ王ⅡＮ　ＩＮＳＴＴｒＵＴＥ　ＯＦ　ＣＨＥＭＩＣＡＬ　ＴＥＣＨＮ０Ｌ０ＧＹ　Ｖ０１．３２　Ｎｏ．９　

Ｓｅｐ．　２０１５　

文章编号：１００７－２８５３（２０１５）０９４３００５４）４　基于公平视角对住房公积金制度的考察　

张　莉　（吉林化工学院信息与控制工程学院，吉林吉林１３２０２２）　

摘要：住房公积金制度不公问题日益凸显，通过公平视角的考察发现：住房公积金制度锄强扶弱，受惠　群体不公平；ＨＥ瘦不均，缴存标准不公平；嫌贫爱富，使用机会不公平；劫贫济富，收益分配不公平。住房　公积金制度已经严重偏离其设计初衷，加剧了社会不公，建议取消公积金制度。　关键词：住房公积金制度；公积金改革；公平视角　中图分类号：Ｃ　９１３　文献标志码：Ａ　ＤＯＩ：１０．１６０３９／ｊ．ｃｎｋｉ．ｅｎ２２—１２４９．２０１５．０９．００２　

住房公积金制度作为一项社会福利保障制　度，其设计初衷是高收入者不补贴，中低收入者较　少补贴，最低收入者较多补贴，让普通职工特别是　中低收人家庭买得起房、住得上房。然而从十多　年的实践来看，公积金制度虽然为改善城镇居民　住房条件发挥了积极作用，但由于制度设计存在　着先天不足，不公问题日益凸显。一项社会制度　的制定要考虑两点，一是能够化解社会问题；二是　能够实现社会公平。公平性是制定社会制度时应　必须遵循的首要原则。通过公平视角的考察发　现，住房公积金制度已经严重偏离其设计初衷，加　剧了社会不公，建议取消公积金制度。　一、锄弱扶强，受惠群体不公平　公积金制度目前覆盖群体不公平，能够受惠　的多半是机关事业单位和国有企业员工，没有能　很好地惠及中低收入者，大部分私营、民营等非公　有制企业一直没有建立住房公积金，某些效益不　好的企业月缴存额只有几十元，特别是还没有覆　盖到进城务工农民和自由职业者，公积金“锄弱　扶强”性质明显。按照住建部的统计数据，截至　到２０１１年９月底，全国公积金缴存人数为９　１００　多万，其中６　０００多万是政府机关公务员和事业　单位工作人员，再加上国有企业职工，说明强势群　体占了绝大部分，中小企业、私营企业和外商投资　企业实施住房公积金制度的比例很小　１１。中低　收入群体是弱势群体，是最需要得到居住保障的，　然而在公积金体系中，政府机关、事业单位和国有　企业成了缴存的主体，很多中低收入者没有被纳　入保障范围之内，对这部分人而言很不公平，引起　了人们对公积金制度公正与否的强烈质疑。以上　海的数据为例，缴存公积金的职工人数１９９６年是　４４１．１５万，占职工总数的９７％，几乎覆盖至全部　职工；２０１２年是４８７．５８万，占职工总数的５２％，　仅占职工总人数一半。另外还有大量的连“职　工”都称不上的“个体从业人员”，他们的住房权　益更加没有保障。２０１２年上海包括职工人数在　内所有就业人员为１　１１５．５万人，但缴存公积金　的人数只占４３．７％。究其原因，在于制度的公平　性缺失、公信力下降。住建部资料显示，截至　２０１１年，城镇职工公积金缴存覆盖面约为７８％，　但主要集中在党政机关、事业单位和国有企业，而　非公有制企业公积金缴存的覆盖面仅为２０％。　这意味着８０％的非公有制企业职工未被公积金　覆盖，因“所有制”身份不同而导致的新的“不公”　正在形成，并有扩大之势。　

二、肥瘦不均，缴存标准不公平　公积金的缴存是社会保障公平性的一种体　现，然而公积金缴存差距却越来越大，缴存背后的　

收稿日期：２０１５４３７－０１　作者简介ｉ张莉（１９７０－），女，吉林省吉林市人，吉林化工学院信息与控制工程学院馆员，主要从事图书资料档案管　理方面的研究。　６　吉林化工学院学报　不公越来越明显，背离了公积金制度的设立初衷，　成为社会分配不公的一个重要方面，影响着社会　的和谐稳定。　从缴存比例来看，相关制度规定，“单位和职　工住房公积金缴存比例，分别不低于职工上年度　月平均工资的５％，原则上不超过１２％”；“有条　件的单位缴存比例不超过２０％”。而在实际执行　过程中，有些单位缴存比例最高达３０％，是下限　５％的６倍，极其不合理。　从缴存基数来看，制度规定“缴存住房公积　金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所　在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均　工资的两倍或三倍”，“对缴存住房公积金确有困　难的单位，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经　济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。”　这些缺少刚性的语言表述为一些单位钻制度空子　留下了余地，导致公积金缴存差距十分悬殊。资　料显示，北京市公积金月缴纳额最高为９万元，最　低仅９０元，两者相差１　０００倍　Ｊ。吉林省延边州　吉林烟草工业有限公司违规为包括高管团队在内　的职工上缴高额公积金，所有高管公积金账户月　均入账额超过１．４万元，最高者竟然高达１８　０１８　元，相当于当地公务员或教师月工资总额的４～５　倍。５名高管共超额缴纳公积金２３３．８３万元。　延边州公积金管理办法规定，职工和单位住房公　积金缴存比例最高不得超过工资的２０％，按照社　会平均工资为３　０７３元计算，吉林烟草工业公司　高管的月公积金突破了当地最高上限２０—３０　倍　ｊ。内蒙古省级贫困县杭锦旗，２０１２年才从国　家级贫困县调整为省级贫困县，垄断企业供电公　司违规为职工超额缴纳公积金，工资最高的领导　月缴存额竟然达到１５　５３０元，一位非领导岗位员　工每月缴存额在１２　０００元以上，令人乍舌，而当　地职工公积金平均缴存水平不足１　０００元。根据　国家有关规定计算，该供电公司个人和单位最高　缴存额度分别不能高于２　００６元，即总数不能超　过４　０１２元。兰州石化自２００５年起单位为职工　缴存公积金的比例提高到１８％，个人只缴纳７％，　而且，公积金缴存基数“上不封顶”。　从地区与行业来看，不同行业、不同企业间更　是“肥瘦不均”，缴费差异十分悬殊，缴存比例差　距最高达１００倍。人民日报在一篇报道中曾做过　鲜明对比：在某大型企业山西分部工作的杨娜，每　月公积金单位缴存额高达１６　９５０元；而在山西另　

一企业供职的吴晓明，每月个人缴存额仅为１２０　元。差距高达１４１倍。国家审计署２００６年上半　年以来在对１　９８６万人的公积金缴存情况审计后　发现，１０％缴存额高的职工月均缴存１　５７２元，　１０％缴存额低的职工月均缴存５４元，两者相差　２８倍　ｊ。结果导致收入越高者受益越大，收入越　低者受益越小，“马太效应”出现。数据显示，电　力、银行、烟草、通信等垄断行业职工的月工资基　数超过万元甚至高达四五万元，每月个人和单位　缴存的公积金合计超过万元，超过其他行业职工　的二三十倍之多。公积金制度不仅没有缩小收入　分配差距，反而加剧了分配不公，导致社会收入分　配差距进一步扩大，公平性无从谈起。　

三、嫌贫爱富，使用机会不公平　公积金采用强制缴存的方式，但缴存者的使　用机会却是不均等的。由于对贷款对象设立了贷　款条件，需要考量其偿还能力与信用情况，结果导　致真正需要解决和改善住房条件的中低收人家庭　享受不到公积金贷款的好处，也很少提出公积金　贷款申请。而能够使用公积金贷款购房甚至将其　用于投资收益的大部分是高收人人群。世界银行　的调查数据显示，２００５年公积金个人贷款的　４４．９％发放给了排在缴存额前２０％的高收入人　群，而排在缴存额后２０％的低收入人群仅得到　３．７％的贷款。按照住建部的统计数据，截至　２０１４年３月，全国实际缴存住房公积金职工达　１．０６亿人，累计向１　９９９万户家庭发放个人住房　贷款，照此计算，贷款家庭占缴存职工的比例仅为　１８．８５％，虽然有一些家庭双职工都是缴存人，但　公积金贷款人占比较低已是不争的事实。资料显　示，在北京公积金贷款者中，家庭人均年收入２．４　万元以上的高收人人群占比为４０％，家庭人均年　收入１．２万元的中等偏上收入人群占比为３４％，　家庭人均年收入６　０００～８　０００元的中等偏下和低　收人人群占比仅为２６％。而广州市的资料显示，　２０１３年广州市９％的贷款人使用了约８０％的公　第９期　张莉：基于公平视角对住房公积金制度的考察　积金余额，而８０％的缴存人未能使用住房公积　金　］。这意味着“穷人缴费，富人买房”的“嫌贫　爱富”现象在现实生活中发生。大多数中低收入　人群成为公积金的“净缴存者”，用自己的低息住　房储蓄，补贴高收入人群获得低息购房（甚至是　购房投资）贷款，中低收人人群在公积金制度中　没有得到丝毫的好处，反而受到高收入人群的　盘剥。　四、劫贫济富，收益分配不公平　我国公积金制度采用“低存低贷”运行模式，　在缓解缴存人的购房压力，降低缴存人购房成本　的同时，也存在着“劫贫济富”、甚至是“劫贫济　贫”的财富转移现象　Ｊ，使公积金制度公平性再　遭质疑。　公积金贷款买房固然能够减少购房人的成　本，但随着房价的快速飙升，房价收入比趋于悬　殊，公积金对职工购房提供的支撑力度也开始大　幅下滑。大部分中低收入职工付不起首付，没有　足够的偿还能力申请贷款，实际上无法使用公积　金购买住房。由于没钱买不起房，但公积金又取　不出来，结果就成了公积金的“净储户”，只能为　别人提供贷款资金，还要承受低利率带来的损失。　按照现有的规定，公积金当年缴存结佘按照活期　存款利率计息，２０１４年为０．３５％；上年结转部分　按照３个月整存整取存款利率计息，大约在２—　３％之间，收益低的可怜。根据住建部的数据，过　去１０年职工个人公积金账户加权平均存款利率　为１．８９％，比同期平均ＣＰＩ低１．０７个百分点。　根据全国住房公积金贷款资金平均使用率加权计　算，２０１１年综合利率约为２．１３％，同期ＣＰＩ涨幅　高达５．４％，相差３．２７个百分点。有关数据测　算，２０１　１年全国住房公积金综合收益率不足１％，　这意味着缴存人的公积金每天都在贬值。公积金　沦为“穷人缴费，富人买房”的“劫贫济富”的工　具，用多数买不起房的缴存人的钱帮助少数买得　起房的缴存人买房，这样的制度设计很不公平。　公积金不仅“劫贫济富”（买不起房的人帮买　得起房的人买房），而且还“劫贫济贫”（帮助比自　己更穷的人买房）。２００９年ｌ０月七部门发布的　《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设　试点工作的实施意见》规定，可将５０％以内的住　房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设。　２０１０年住建部公布了２８个试点城市，宣布了１３３　个试点项目，贷款额度为４９３亿元。到２０１３年试　点的城市上升到９３个。建设廉租房，解决低收人　人群的住房问题，是政府的责任，却将其转嫁给买　不起房的公积金的“净缴存者”，是典型的“劫贫　济贫”【　。从公积金的性质来看，公积金是职工　的个人财产，其增值收益应该归缴存人个人所有，　并非统筹，而廉租房属于保障房中的纯公共品，建　设保障房是重大民生工程，是政府的基本责任，一　般民众并不需要承担帮助他人解决住房问题的责　任，将住房公积金用于保障房建设，是明显的“划　私为公”。按照现有的规定政府出让土地收入应　该拿出１０％用于保障房建设，财政部网站数据显　示，２００９年土地出让收入为１．４２万亿，可用于保　障房建设的只有１．５％。政府不出钱，却使用公　积金增值收益这部分职工的私有财产去建设纯公　共品本身就是侵权的，是不合适的，它侵犯了职工　个人财产所有权。