政府产业引导基金解析
一、概念与本质
概念：政府产业引导基金，是指由政府出资，吸引有关金融机构和社会资本联合设立，扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新性产业发展而专门设立的基金。
本质：政府产业引导基金属于非公开募集基金，在本质上是私募基金，是充当国家实现产业升级的重要政策工具，亦是政府撬动社会资本的有效方式。
二、政府产业引导基金类别
产业引导基金：政府针对特定产业的发展设立。主要投向新兴、重点、战略型产业，推动产业结构优化升级；例如对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。创业投资基金：主要投资于初创期中小科技型企业，引导社会资本进入创业投资企业；对战略性新兴产业等新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金，加强资金、技术和市场相融合。其他类基金：主要是指PPP基金，投资于基础设施和公共服务领域。
三类基金的共同点：1.由政府设立，不以盈利作为作为目的，具有政策导向性；2.不直接干预基金的运作与使用，
基本上为市场化操作；3.发挥财政资金的杠杆效应，引导社会资本流向。
三、政府产业引导基金监管
多头监管，各司其职，主要部门及职能如下∶
证监会：负责基金具体操作层面的监管，即对基金管理人、基金募集程序、投资人保护等方面进行监管。财政部：对政府产业引导基金的资金预算使用、会计处理、风险防范进行。发改委：突出对政府投融资行为的引导，从宏观层面发挥产业引导基金对产业升级改造的促进作用。地方政府：主要针对本地的实际情况，决定地方政府产业引导基金的规模、投向以及后续监管等。
双重备案登记。根据2017年4月10日国家发改委发布的《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》，正式推出全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，对政府出资产业投资基金的登记主体、登记信息、登记流程等做出具体规定，因此，政府产业基金需要在发改委系统和基金业协会进行双重备案登记。
四、政府出资方式及组织形式
出资方式：国家发展改革委政府出资产业投资基金管理暂行办法第七条规定，政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定
经济增长等方面的作用。
组织形式：政府引导基金的组织形式主要有以下三种：
1.有限合伙制。有限合伙制是政府引导基金最常见组织形式，属于非法人经济实体，主要由有限合伙人和普通合伙人组成，一般有限合伙人又可以分为几个优先等级。有限合伙人主要负责出资，基本不参与经营，普通合伙人是基金投资的决策者和执行者，负责实际运作。
2.公司制。公司制是政府引导基金组织模式的一种，但数量和规模不大。依照《公司法》，公司制基金由投资股东构成，并设有股东大会、董事会和监事会等机构，股东享有管理权、决策权、收益权等。
3.契约制。契约制私募基金，即信托式私募基金，基于《信托法》《证券投资基金法》，并不具备法人资格，属于代理投资制度的范畴。投资者作为基金的委托人和受益人，通常不参与基金的运作管理，全权委托给基金管理人。
五、运作原则、干预机制及管理方式
运作原则：由基金管理人管理基金资产，由基金托管人托管基金资产。坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。
干预机制：虽然政府引导基金原则是“政府引导，市场运作”，但政府仍希望对基金运作保留一定的话语权，除了以出资人身份参与股东会议或者合伙人会议、委派监事或董
事的手段外，主要通过以下四种方式干预基金运作：
1.加入管委会/投委会：有些政府会设立基金管理委员会或投资决策委员会作为基金的最高投资决策机构，分别行使决策或管理职责,负责母基金对子基金和直投项目的重大投资事项的审议决策，包括投资、投资退出、投资项目损失核销等，但一般不直接参与引导基金的日常运作。
2.设置一票否决权：政府在设立引导基金之初，会通过公司章程或合伙人协议约定对引导基金设置一票否决条款，但一般是由于投委会或管理人对所有违反引导基金管理办法或者对存在违法违规和偏离政策导向的情况行使权利，而不对投委会的投资决策进行干预。
3.设置返投比例：为了防止政府资金外流，引导基金一般存在严格的返投比例等投资地域限制措施。所谓基金返投，是指引导基金要按照地方政府出资金额的一定比例投资到当地项目，认证范围主要有注册在当地的企业、外地招商落地当地的企业和注册地在外地但对当地有实际投资行为并在当地有注册经营实体的企业三种，较为宽泛的采用从外地引入当地的企业也可抵扣返投额。如果引导基金不能满足返投要求，多数政府会采取前置审批或投委会否决外地项目，有些会取消让利和转让子基金份额强制退出引导基金。
4.设置领域投资比例：为了确保LP的专业性和当地政府对特定行业的支持力度，引导基金都会有较为严格的行业投
资比例限制，多为基金总规模的50%-70%。认证范围有详细的子行业规定，对于超出领域的投资，往往是政府使用一票否决权表达反对意见的常见场景。
管理方式：主要有以下五种：
1.成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。
2.委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。
3.委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。
4.成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。
5.委托外部专业管理机构负责引导基金管理。
