公私合作(PPP)项目风险管理研究述评

第３２卷　第１期２０１９年１月武汉理工大学学报（社会科学版）Ｗｕｈａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）Ｖｏｌ．３２　Ｎｏ．１Ｊａｎｕａｒｙ　２０１９收稿日期：２０１８－０７－０６作者简介：吴　淼（１９７５－），男，湖北恩施人，华中科技大学公共管理学院副教授，博士，主要从事公共治理与公共政策、制度研究；张精富（１９９５－），男，安徽阜阳人，华中科技大学公共管理学院硕士生，主要从事政府与社会资本合作模式研究。

＊基金项目：国家社科基金一般项目“政府和社会资本合作模式公共风险研究”（１６ＢＺＺ０５９）公私合作（ＰＰＰ）项目风险管理研究述评吴　淼，张精富（华中科技大学公共管理学院，湖北武汉４３００７４）摘　要：随着世界各国实践经验的累积，公私合作（ＰＰＰ）不是万灵药，而是包含巨大风险的治理工具，逐渐成为知识界和实践者的共识。

于是，对ＰＰＰ项目风险的管理就成为一个重要的研究领域，并积累了相当的成果。

以Ｗｅｂ　ｏｆ　Ｓｃｉｅｎｃｅ数据库中２００８－２０１７年的文献为对象，尝试对ＰＰＰ风险管理研究进行系统的梳理以把握知识发展的态势。

研究发现，ＰＰＰ风险识别和评估方法具有主观特性；ＰＰＰ风险类型和关键风险因素因项目所处的国家或行业而异；实际风险分配受权力、风险管理能力以及竞争状况的影响而与偏好的风险分配有相当差异；ＰＰＰ风险的分析和管理具有情境性，应对策略需要从技术路径向多维动态治理转变。

研究还发现：当前对风险的发生机制、动态性关注不足；研究方法集中于小样本的问卷调查，大样本的案例研究较少；从碎片化的因素分析提出整合性的框架以及管理模式的实践性，均有待提升。

关键词：公私合作（ＰＰＰ）；风险管理；风险识别；风险评估；风险分配中图分类号：Ｆ２８３　文献标识码：Ａ　ＤＯＩ：１０．３９６３／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７１－６４７７．２０１９．０１．０００７一、导　论作为公私双方通过签订长期合同协议，以便私人部门参与提供公共基础设施或相关服务的安排，公私合作伙伴关系（Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐｒｉｖａｔｅ　Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ，ＰＰＰ）因被证明具有提高服务供给效率和水平、实现物有所值等优势，在过去的二十多年里被世界各国广泛采用。

特别是，１９９０－２０１７年中国ＰＰＰ项目的总量位居世界第一，投资总额位居世界第四［１］，同时ＰＰＰ研究的最为显著的进展也集中在中国［２］。

但由于ＰＰＰ项目涉及许多利益相关者、大量的投资以及长期的特许期，其风险通常比传统的采购方式更高，因而并不是所有的ＰＰＰ项目都能够成功，有相当一部分项目的结果令人失望。

这些失败的项目在很大程度上要归因于不合适的风险识别、分担和缓解策略［３］。

因此，科学的风险管理是ＰＰＰ项目成功的关键或基础，ＰＰＰ项目的风险管理也成为学术研究的重点和前沿领域之一［４］。

虽然“风险管理”一词常见于ＰＰＰ项目风险的相关研究之中，但学者并未对ＰＰＰ项目的风险管理概念单独进行界定，而是直接沿用工程项目风险管理的观点。

这些研究从性质、特定功能、研究领域或混合的视角对风险管理进行界定，如风险管理可以视为一种在整个项目生命周期各个阶段对影响项目绩效的不确定性因素重复进行识别、评估和应对，以确保项目目标得以实现的活动［５］。

尽管ＰＰＰ项目风险管理的概念因采纳的视角而异，但都认为风险管理存在于项目生命周期的各个阶段，且至少包含风险识别、评估和应对三个方面。

本文主要在回顾Ｗｅｂ　ｏｆ　Ｓｃｉｅｎｃｅ数据库中２００８－２０１７年间有关ＰＰＰ风险管理文献的基础上，对当前ＰＰＰ的学术文献集中在风险的识别、风险评估、风险的分配、风险控制策略、构建合理有效的风险管理框架这五个子主题的研究现状和存在的不足进行讨论，并着重关注这几个方面的问题：（１）有哪些风险因素影响着ＰＰＰ项目的成功或失败？这些因素如何识别出来？其内在结构是什么？（２）这些风险是如何进行量化和评估的？不同国家或行业的关键风险因素有何不同？武汉理工大学学报（社会科学版）２０１９年　第１期（３）这些风险如何在不同主体之间进行分配？有哪些分配的标准和技术方法？（４）不能避免风险的现实下，有哪些风险控制策略？二、风险的识别与分类风险识别作为风险管理关键的第一步，其任务就是尽可能发现影响ＰＰＰ绩效的风险因素，以便政府和私人部门能够有效管理这些风险。

因此，多数学者基于直接思考（ｄｉｒｅｃｔ　ｔｈｉｎｋｉｎｇ）的途径和文献回顾的方法，识别出不同国家、不同行业影响ＰＰＰ项目的风险因素，表现出精细化与情景化的特性。

进而风险识别的技术方法具有识别主体感知的特征。

因为风险识别既重要又困难，并且需要创造力和想象力，所以综合使用头脑风暴、专家的访谈、德尔菲法、从历史文献中获取经验以制定风险清单或进行案例研究成为风险识别的主要方法［６］。

这一方面是因为这些方法节约时间和物质成本，另一方面，全面的风险因素清单能够为ＰＰＰ实践者在签订和执行成功的特许协议提供有用的工具，也是后续过程的基础。

基于以上具有主观特性的识别方法和对不同国家、不同行业ＰＰＰ项目风险要素的识别，学者提出了多种风险分类的方法，但以风险来源的标准进行划分是运用最多的分类方法［７］。

如在ＰＰＰ项目风险管理的开创性文献中，Ｌｉ将ＰＰＰ项目面临的风险分为与项目外部环境有关的宏观风险、与项目本身相关的内生性的中观风险、与项目利益主体相关内生性的微观风险这三类［８］；Ｇｒｉｍｓｙ和Ｌｅｗｉｓ则将与ＰＰＰ项目相关的风险分为６类：公共风险、资产风险、运营风险、赞助风险、融资风险、违约风险［９］。

由于ＰＰＰ项目嵌入的经济－社会－政治环境不同，ＰＰＰ项目所表现的风险具有差异性。

所以，从实践出发，学者们对不同国家和不同行业的ＰＰＰ项目风险因素进行详尽的识别和分类成为研究的重点，得出了一系列具有情境性的风险清单。

如Ｃｈｏｉ等通过对中国当前市场法规和相关ＰＰＰ研究文献的研究以及对专家的咨询后发现，中国水务ＰＰＰ项目的风险是法律法规风险、金融风险、水市场风险和信用风险［１０］；Ｄａｎｇ等通过文献回顾和德尔菲法，发现越南道路与桥梁的５１种具体的风险因子，并将其分为与合同者相关、与项目相关、与所有者相关和外部风险四种类型［１１］；Ｒｅｂｅｉｚ通过阐释性的案例研究，提出新兴国家ＰＰＰ项目可能面临内在的项目风险（成本风险、建设风险、隐性风险）、外生的项目风险（外汇风险、政治风险、运营风险）和新兴的市场风险［２］。

这些研究意在表明没有一个适用于任何国家或行业的风险清单，ＰＰＰ项目的风险视具体背景而定。

除了以风险来源的标准进行分类，时间维度的划分也得到了学者的关注。

如Ｋｈａｎ建立了基于项目生命周期的风险识别框架，提出应该分别根据项目所处的规划、可行性研究、详细设计、建设、运营、维护、转移这七个阶段来划分风险［１３］。

这一维度非常重要，因为广泛认为风险发生的可能性和影响随着时间而变化。

既有的风险分类标准存在维度单一化和没有考虑风险之间相互关联和作用的问题。

一方面，按照风险的来源或项目生命周期只是提供了风险分类时需要考虑众多维度中的两个。

如Ｈａｎｄｌｅｙ－Ｓｃｈａｃｈｌｅｒ和Ｎａｖａｒｅ提出可用于制定决策的十维度的风险划分矩阵———风险的原因、控制的位置、受影响的人、影响的性质、影响发生的位置、影响的程度、发生的频率、对称的程度、可预测的程度、时间范围，任何风险都可以通过这些变量进行分类［１４］。

另一方面，当前的定性识别和分类方法不能够反映不同风险之间的互动和相互依赖。

如Ｄｏｌｏｉ指出ＰＰＰ建设阶段的有关时间、成本和绩效的风险会在运营阶段传播［１５］；Ｓｈｒｅｓｔｈａ研究发现风险表现的可能性以及风险对ＰＰＰ项目各个阶段的影响不同，需要在不同的项目阶段对风险的变化进行适当的回应，例如技术风险会在设计和建设阶段可能会更加严重，而融资风险可能在采购和施工阶段而不是在运营阶段发生［１６］；Ｍａｒｌｅ则指出风险之间的作用机制是复杂的而不是传统的单一风险驱动的方式，建议用风险聚类的方式对现有的风险分类方法进行补充，以使项目风险互动率组内最小，外部最大［１７］。

三、风险评估的技术方法和关键风险因素风险评估是通过确定风险的重要性来评估识别出的风险如何影响项目的成功和绩效。

这个过程至关重要，一方面，风险评估能够帮助确定项目的可行性，避免不满意的项目结果出现；另一方面，风险的·０４·第１期吴　淼等：公私合作（ＰＰＰ）项目风险管理研究述评优先排序，可以使参与者合理分配工作和资源来管理对项目造成严重后果的关键风险因素。

因此，现有研究发展出两种路径：一种是提出一系列的技术方法以改进原有方法的问题供后续项目评估进行运用与检验；另一种是通过对不同行业不同管辖区域的风险进行大量评估，得出该行业或地区ＰＰＰ项目的关键风险因素。

（一）风险评估的技术方法尽管风险评估通常受到如人为错误、数据和信息可得等许多不确定性因素的影响，以致非常难以准确评估项目风险，但ＰＰＰ项目中使用的许多风险评估技术发展相对成熟。

Ｆｏｒｂｅｓ等总结了评估风险的３６种可用的技术方法，如神经网络、蒙特卡洛模拟、层次分析、德尔菲、可能性＆影响、随机优势等［１８］。

如Ｃｈａｎ等利用文献综述确定３７个风险的种类，再用德尔菲问卷调查搜集１０５分问卷后，通过风险发生的概率和影响进行对风险的重要性进行量化评估［１９］；进一步，Ｘｕ等对其量化方法进行改进，综合利用用德尔菲法、因子分析、平均值排序来确定各个风险因素的权重，提出模糊综合评价的方法［２０］。

由于层次分析法无法解决ＰＰＰ项目在长期的特许合同期间会遇到的不确定性和人类判断的模糊性，Ｌｉ和Ｚｏｕ将层次分析与模糊集结合起来，认为用模糊层次分析法评估ＰＰＰ项目是合适的，有利于提高评估的准确性［２１］。

在人类判断的模糊性方面，决策者受制于不准确和不完善的信息等原因，无意识地决定由诸如“非常低”、“低”等由语言表现出来的评估标准，而多属性决策模型、混合模糊集与控制网络分析的模型、模糊综合评价模型（Ｆｕｚｚｙ　Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ　Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　Ｍｏｄｅｌ）等能够降低模糊性环境下标准由决策者粗心决定的程度解决，专家的个人知识如何系统地量化问题［２２］。

除此之外，蒙特卡洛模拟、基于蒙特卡洛模拟结果的人工神经网络能够整合风险分析中每个变量的可能值范围，并根据不同的值输入数据的各种组合，提供结果及其可能性，因而这些组合可以更直观反映风险对结果的影响。

（二）关键风险因素ＰＰＰ项目有嵌入性、风险的情景性的特征，这是因为包括自然条件、制度背景、博弈规则、市场条件等因素都会影响着ＰＰＰ项目的结果。

例如，中国重视关系和权威的文化特征、独特和复杂的法律制度、条块分割的行政体制造就了ＰＰＰ绩效的嵌入式背景［２３］。