２０１５年第２期 贵州社会主义学院学报
浅析基层协商民主存在的问题及解决途径
孟 兰
（常德市社会主义学院，湖南常德４１５０００）
［摘要］近年来，我国的基层协商民主获得很大的发展，协商民主的基层基础日益夯实，形成一种逐步扩 展并影响整个基层治理的趋势。同时，我们也应当看到，中国协商民主的发展状况与新时期所担负的使命相
比仍有不小的差距，如存在着形式化、基层群众缺乏主体意识、制度规定不健全等问题。因此，应从扩大参与 范围、完善民主形式、规范民主运行等方面来推进基层协商民主有效运行。
［关键词］协商民主；基层治理；制度创新 ［中图分类号］：Ｄ６２１ ［文献标识码】：Ｂ ［文章编号】：１６７３－９３１０（２０１５）０２－００１７－０３
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｖｅ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ ｈａｓ ｍａｄｅ ｇｒｅａｔ ｐｒｏｇｒｅｓｓ ａｎｄ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｃｏｎ—
ｓｏｌｉｄａｔｅｄ ｔｈｅ ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎｓ ｏｆ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ，ｆｏｒｍｉｎｇ ａ ｇｒａｄｕａｌ ｅｘｐａｎｓｉｏｎ ｔｒｅｎｄｓ ｗｈｉｃｈ ａｆｆｅｃｔｓ ｔｈｅ ｅｎｔｉｒｅ ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ ｇｏｖｅｒｎ— ａｎｔｅ．Ａｔ ｔｈｅ ｓａｎｌｅ ｔｉｍｅ，ｉｔ’Ｓ ｓｅｅｎ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｖｅ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ ｉｓ ｓｔｉｌｌ ｎｏｔ ａ ｓｍａｌｌ ｇａｐ ｃｏｍｐａｒｅｄ ｔｏ
ｉｔｓ ｍｉｓｓｉｏｎ ｉｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｅｒａ，ｓｕｃｈ ａｓ ｆｏｒｍａｌｉｚａｔｉｏｎ，ｓｕｂｊｅｃｔ ｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓ ｌａｃｋ ｎｅｓｓ，ｉｍｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎｓ ｉｎ ｓｙｓｔｅｍｓ ａｎｄ ｒｅｇｕ－ ｌａｔｉｏｎｓ ａｎｄ ＳＯ ｏｎ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｉｔ’Ｓ ｎｅｃｅｓｓａｒｙ ｔｏ ｅｘｐａｎｄ ｔｈｅ ｓｃｏｐｅ ｏｆ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ，ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ ｆｏｒｍ ａｎｄ
ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｔｈｅｒ ａｓｐｅｃｔｓ ｔｏ ａｄｖａｎｃｅ ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｖｅ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｖｅ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ；ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ；ｓｙｓｔｅｍ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ
基层协商民主是中国特色社会主义民主的重要
形式之一，也是党和人民治理国家和社会的重要机
制。十八大报告明确提出“积极开展基层民主协
商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”在实际
运行中，基层协商民主为当地经济社会发展做出了
巨大贡献，但由于我国基层的一些特殊情况，基层协
商民主制度在基层中遇到了一些问题并亟待解决，
本文拟从实际情况出发，认真分析深人研究这些问
题，并提出行之有效的对策。
一、当前基层协商民主发展的趋势
基层协商民主是指以基层群众自治和基层政府
治理为依据、通过协商方式而实现的人民群众对于 公共事务的民主参与。近年来，我国的基层协商民
主获得很大的发展，制度创新的案例不断涌现，也大
大丰富了协商民主的内容，基层协商民主呈现出以
下几个特点和趋势。
（一）基层协商民主已构成基层民主的重要
形式
作为一种因素和局部行为的基层协商民主，在
新中国的政治实践中并不缺乏。早在民主革命时
期，我党在根据地建设中就推行座谈会、三三制等富
有协商民主精神的政治实践。解放后，贫农委员会、
人民调解委员会的设置和运转也或多或少蕴含了协
商民主的因素。但总体来说，这些基层协商民主依
收稿日期：２０１５—０４—１３ 基金项目：本文系湖南省社会主义学院招标课题“基层协商民主”（项目编号：ＸＴＫＴ２０１４１６）的阶段性成果。 作者简介：盂兰（１９８３一），女，常德市社会主义学院科研处副主任，常德市经济发展研究咨询学会副会长，研究方向：科学社会主义。
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附或潜藏于其他方面的政治实践，尚未独立成为一
种重要的政治实践。改革开放以来，在城市化日益
加速、利益格局极其复杂、利益冲突非常普遍的形势
下，传统的基层民主难以应对，而基层协商民主可以
有效、迅速和低成本地实现善治，从而独立为一个重 要的民主形式，成为基层事务治理的有效手段。
（二）基层协商民主形成一种逐步扩展并影响
整个基层治理的趋势
随着基层协商民主实践的深入推进，许多原来
由乡镇政府管辖的事务逐渐由自治组织来负责，并 最终由基层群众作出决定。比如村干部过去是由乡
镇政府任免，村委会“政权化”倾向严重，基层群众
无法维护自身的自治权。而现在村委会干部都是由
村民直接选举产生，不再由行政机关委任或批准。 许多村还实行了政务公开、民主评议，在村干部工作
一段时间后通过民主评议来表决他是否胜任工作，
使人民群众充分行使当家作主的权利。又如浙江温
岭“民主恳谈”，由最初的试点逐步扩展到公共事务
决策的听证会、不同群众之间利益纠纷的协调会，通 过民主恳谈，基层群众可以把自己的意见有效地表
达出来，使得基层组织在决策时更能客观反映群众
的利益要求。至此，我们看到，协商民主如水人地，
渗透到既有治理框架，实现了充分的扩展。
（三）协商民主的基层基础日益夯实 基层协商民主的发展有别于全国和省市协商民
主的一个重要地方在于，它之前并无国家制度方面
的规定，它的独立诞生和蓬勃发展在很大程度上都 来源于人民群众的自发创造。各地的协商民主形式
不一，或者采取社区居民议事会的形式，或者采取社 区参与式治理的形式，或者鼓励重要事项决策前举
行居民听证，或者在重要人事变动前采取民主评议
的形式，如此等等。基层协商民主的制度创新所以 层出不穷，一方面有客观上利益分化和人民群众追
求和谐治理的需求；另一方面是基层协商民主的事
务非常复杂，为各种制度留下了巨大的产生空间。
二、当前基层协商民主存在的主要问题 基层协商民主的发展对疏导社会矛盾、化解利
益冲突，促进政治稳定、社会和谐起到了积极的作
用。同时，我们也应当看到，基层协商民主的发展状
况与新时期所担负的使命相比仍有不小的差距。我
国的基层协商民主在发展过程中，还存在着形式化、
基层群众缺乏主体意识、制度规定不健全等问题。
（一）协商民主流于形式
基层协商民主由基层政府组织，由广大人民群 众参与，政府与群众可以就涉及民众重大利益的决
策事项进行直接地沟通与协商。基层协商民主为政 府科学决策提供了一条渠道，理论上是一种完美的
程序，但在实际实践的过程中，一些基层协商只是做
做表面功夫，流于形式。我国公民参与协商大多沿
用了传统的一些方式，如书面征求意见、座谈会、听 证会等。这种方式在一定程度上调动了公民参与的
热情，但公民在协商中处于消极被动的地位，不管征
询的对象有多广泛，其民主协商缺乏面对面、真正制
度化的沟通、审议与辩论。近些年来，一些听证会被
批评为“形势会”、“通气会”。听证会在邀请听证群 众时，往往只是征求一部分群众的意见，大部分群众
并不知道有过这样的协商。同时，在听证会上，往往
看到的是一些老面孑Ｌ，如据报道，成都曾出现过七年
参加过十九次听证会的老妇，被称为“最牛群众演
员”，所以说这样的协商势必让人民群众质疑，很难
得到群众的认可。 （二）公民参与缺乏主体意识
协商民主要求充分听取群众的意见，综合各种
意见，合理、科学地做出决策①。然而，在实践中，部
分领导往往忽视群众的意见，独断专行，具有浓厚的
专制主义色彩。这种部分领导人存在的专制主义限
制了公民的参与和权限。一方面，政府往往掌握着 决策事项的所有信息，但在事项公示时，往往强调事
项的科学性，对为何进行和如何进行事项避而不谈，
而群众获取信息的渠道有限，协商信息的不平等打
击了群众参与的积极性。另一方面，由于我国的教
育往往只重视科学技术教育，忽视了人文教育，现实
中各种政治情况日益复杂，很多人陷入政治“知识 危机”中，导致了公民参与缺乏主体意识。而公民
参与缺乏主体意识，使得在协商过程中协商的过程
和结果往往被精英阶层所操控，因此造成群众的利
益受到损害。 （三）基层协商民主制度不健全
基层民主选举作为基层民主的主要实现形式，
目前已经走上了法律化、制度化、规范化的发展轨
道，但是基层民主协商、民主管理、民主决策和民主
监督还很不健全，还不能充分满足地方政府部门、自 治组织和人民群众政治参与和维护自身权利的需
要。在此基础上，基层民主协商的程序规范机制有
待完善。当前，基层协商民主的定位、机构、过程、方
案、实施、反馈以及众多细节问题都十分模糊，基层 协商民主法制化、制度化和规范化就是要求其实践
方式与内在机制是长期的、刚性的、规范的，且随着
①马中平．充分发挥人民政协协商民主重要渠道作用［Ｎ］．陕西日报，２０１２年１２月４日。
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社会实践的变化而不断丰富完善。同时，基层协商
民主还缺乏一个存在于体制内和体制外的监督与问
责系统，致使个别地方基层协商民主的科学性、民主
性、公平性不高，出现民意被操纵、被践踏、被漠视的
现象。
三、完善基层协商民主的有效途径
积极发展基层协商民主是十八大所指出的方
向。探索如何推进基层协商民主有效运行 确保现 有的合理有效做法获得“价值观和稳定性”，这将是
当前阶段积极发展基层协商民主的基本主线。
（一）培育协商主体，扩大参与范围
协商主体是基层协商民主实践中最积极、最活 跃的因素，因此，必须下大力气培育协商主体，扩大
参与范围。我国基层协商主体主要是基层政府和群
众，其他的协商主体发育还不完善。根据这样的情
况，我们应当不断创造积极的条件扩大协商范围，一
方面，加大发挥基层人大、政协的作用，让更多人大
代表、政协委员都参与到协商中来；另一方面，要充
分发挥社会组织的作用。我们必须意识到，政府和 群众不可能就所有的问题进行直接沟通和对话，这
时就可以发挥社会组织的桥梁作用。比如，重庆市
曾计划在城区修建一个３０万千瓦的火电发电站，重
庆环保协会就此举行听证会，结果大部分群众反对 把这样一个项目建在城区，环保协会将这个结果反
馈给市政府，市政府采纳了这个建议，最后把这个项
目迁到了城区外。可见，社会组织对于扩大群众参
与范围是有重要作用的，它可以很好地弥补政府与
群众直接沟通的不足。 同时，要培育协商民主主体的参与性与参与能
力。协商民主要求参与者是出于一片公心、公正，大
家参与协商的目的不是为了一己私利，而是为了大
家的利益，只有出于公心，才能够表达自己以及所在 群体的观点，才能够耐心倾听别人的观点，最终达成
共识。
（二）创新协商形式，形成社会发展活力
随着社会主义民主政治的发展，基层协商民主 在中国日益被人们所重视和推崇。要进一步发展中
国特色基层协商民主，还必须不断创新新型的基层
协商民主载体，同时根据协商民主发展的基本规律
和基本原则，引导它们逐步走向规范化、制度化的开
阔大道。 在民主恳谈方面，要扩大参与主体的范围，让尽
可能多的利益主体参与到民主恳谈会中去。同时，
要明确各类参与主体的权利与义务，使各项措施都
有法可依。如在温岭预算恳谈中，由于有些人对于 预算专业知识不了解，在协商之前，政府对参与的人
大代表、群众进行了一个有关预算知识的培训，让大
家对预算知识有一个大概的了解。在参与过程中，
大家可以面对面地沟通、对话、质询、辩论，协商结束
后，再由大家对预算结果进行相应地监督。这种形
式激发了参与群众的活力，也使得协商结果能真正 应用到决策中去。
在听证方面，要明确听证会代表的产生办法，依
法保障听证会代表充分发表意见的权利，使听证结
果真正纳入到决策中去①。在网络协商民主方面，
要建立公共信息的及时、客观发布制度，摒弃利用网 络自我表扬等不良做法，以对公众负责的理念来塑
造政府新形象。同时，通过各种宣传引导网民在网
上发表意见时进行理性讨论和发表意见。
（三）加强制度创新，规范民主运行 基层协商民主作为一种民主形式和治理方式，
目前已经被各方所接受，并且已经开始进入和融人
基层政治和治理的领域。但要看到，与全国协商民
主和省市协商民主相比较，基层协商民主的制度化 程度更有待完善。
进一步发展基层协商民主，必须加强制度创新，
规范民主运行，其中协商民主的具体机制是今后建
设的重点。首先，要建立参与主体确定机制，畅通相
关参与渠道，将关于协商民主主体扩大的标志性宣 言转化为可操作性规定，进而落实为实践层面的技
术性程序，确保协商中参与的主体具有代表性、平衡
性，保证能够真实反映大家的意见。其次，建立协商
信息公开机制，协商的主体有可能来自不同的社会 群体，彼此之间的差异是显而易见的，这集中反映在
相关信息的掌握上。向广大公众公开协商事项，可
以避免信息传播中被扭曲而造成协商不公平结果，
保证协商的有效性。再次，建立协商结果的监督机
制，为了让政府认真处理协商中提出的意见，及时反
馈协商意见办理情况，避免协商“走过场”，必须在
协商的落实和监督方面进行配套的机制建设。
责任编辑：方飒
①陶富源．中国特色协商民主论［Ｍ］．安徽师范大学出版社，２０１１年４月。
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