行政复议与行政诉讼的衔接

行政复议与行政诉讼的衔接

论文提要：

随着改革开放的深入进行，社会矛盾趋于扩大化、多样化、复杂化，相应的，行政争议也呈现了相同的趋势。如何快速、及时、有效的解决行政争议，关系到行政机关在人民群众心目中的形象，关系到社会的稳定以及持续良好的发展，更是执政党执政能力的体现。行政复议与行政诉讼即是解决行政争议的两种基本途径。如何使这两种途径有效的衔接起来，以便更好的保护行政相对人的合法权益，为我国法治社会的建设提供相对完善的制度建议即是本文的主要目的。文章将从行政复议与行政诉讼的关系、重要性以及两者衔接的模式并参考域外的几种主要衔接模式来探讨我国衔接模式的缺陷，并提出相应的对策，以期找到最终符合我国社会需要的较为合理的衔接模式。

随着改革开放的持续推进，我国社会在取得巨大发展的同时也产生了诸多问题，例如收入差距不断拉大、环境问题日益突出、房价居高不下、物价上涨过快等等，在这一系列问题产生的背后都伴随着广大民众对执政者的热烈期盼，民众期盼执政者能够快速有效的处理上述各种问题。这种热烈期盼的情绪极易转化为对执政者的失望与不满。具体到每一个个体而言，当政府在处理与其相关的事件，作出相应的具体行政行为时，如果民众的要求得不到满足或者其认为自己的合法权益受到了侵犯的时候就会对政府产生质疑和不满，如若对民众的不满掉以轻心的话就会引发更深层次的问题。现如今越来越多的群体性事件就是最有力的

证明。民众的质疑和不满在法律层面上的表现就是行政争议的存在。如何及时有效的解决行政争议不仅仅是为了体现法律的公平与正义，更是为了维护我国社会平稳有序的发展。由此，作为解决行政争议的两大制度——行政复议和行政诉讼有着不可替代的重要作用，同样的，将二者有机的衔接起来有利于更好、更快的处理行政争议。在对行政复议与行政诉讼的衔接问题进行探讨之前，我想先分别就二者的重要性及关系作出论述。

一、行政复议与行政诉讼

（一）概念

根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议就是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理复议申请、作出行政复议决定的一种法律制度。[i]行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己的合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。[ii]

（二）性质

对于行政诉讼的性质比较容易把握，理论界也没有大的争议。其是一种司法制度，是人民法院依法对行政机关的具体行政行为作出的司法审查，司法性不言而喻。行政复议则兼有行政性和司法性。对其行政性不难理解。复议机关是行政机关，复议机关行使的是行政权，行政复议本身是行政机关内部的监督机制和救济途径，这些都是其行政性的表现。从另一个角度看，行政复议同一般的行政执法行为又有所区别，它是一

种解决行政争议的机制，它在运行的过程中一般存在三方主体，即行政复议机关、行政相对人和作出被申请具体行政行为的行政机关，复议机关在这个运行的过程中是作为独立于另外两者的中间者，对两者之间的争议作出裁断，而在行政复议进行的过程中也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序，这些都是行政复议司法性的体现。因此，有学者认为行政复议是“形式上的行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法或准司法活动”。[iii]

（三）区别和联系

1、区别

两者的区别显而易见，首先，法律效力不同。行政复议一般没有最终的法律效力，行政相对人对复议决定不服，还可以提起行政诉讼。行政诉讼则具有最终的法律效力，一经诉讼，裁判结果就是有最终效力的结果。其次，适用的程序不同。行政复议遵循的是《行政复议法》规定的相关程序。而行政诉讼则遵循《行政诉讼法》规定的相关程序。再次，两者的审查对象不同。行政诉讼仅仅审查具体行政行为的合法性，而行政复议还审查具体行政行为的合理性，并且审查的对象包括具体行政行为和抽象行政行为。最后，两者的受案范围不同。最初，行政复议是依据行政诉讼的受案范围而定的，随着行政复议制度的不断完善与健全，其受案的范围远远的超过了行政诉讼。

2、联系

首先，两者的产生根据相同。上文指出两者是用于解决行政争议的救济制度，两者的产生都是基于行政争议的存在。其次，两者的目的和

功能相同。就目的性而言，两者都是通过解决行政争议，来保护行政相对人的合法权益。就功能而言，旨在监督行政机关依法行使职权以及依法并及时的履行职责，以达到权力制约的效果。再次，两者的启动模式相同。都是由公民、法人或者其他组织依申请而启动。最后，法律关系相似。在解决行政争议的过程中，行政复议机关和人民法院都是居中的裁判者，都是以司法者的身份出现并进行裁判，同时与申请人和被申请人发生法律关系。[iv]

（四）两者的重要性及意义

每项制度的建立都有其必须的外部条件，都有其存在的价值。在经历了时间的检验与筛选后得以留存的就更有其重要意义了。现如今，行政复议及行政诉讼被实务界和理论界提到了前所未有的高度，缘何如此？约翰•洛克在其重要著述《政府论》中把政府看作是“必要之恶”，大多数人对此观点都是持肯定意见的。行政权自身具有侵犯性、扩张性、随意性、缺少自控意识和自律机制的性质，在运作过程中会自发产生扩大权力的本能冲动，使行政权具有一种无限延伸的动力，而行政权力的扩张无疑使行政机关违法侵权的可能性大大增加。[v]由此，行政争议的产生就不可避免了。民众相对于行政权本身而言始终是处于弱势地位的，在行政争议这座天平上，民众永远是无奈的被跷在顶端的，毫无平衡的可能性而言。此时就必须在这个天平上添加额外的砝码以使其平衡，如若民众的合理诉求永远没有有效的解决途径的话，最终导致的结果只能是国家政权的颠覆。而行政复议与行政诉讼就是这尤其重要的额外砝码。

二、行政复议与行政诉讼衔接的必要性

在充分的了解了行政复议与行政诉讼的相关理论之后，不免会产生这样一种疑问：当出现行政争议时如何选择救济制度？哪一种救济制度更能有效的解决行政争议的存在呢？

这就需要对行政复议与行政诉讼的优缺点进行比较以求最佳的解决方案。行政复议作为一种行政程序，保持了与行政管理相适应的程序特征，即简便、灵活、迅速，它侧重的是效率。但是需要注意的是它始终是行政机关内部的监督机制，容易出现不公正的结果。这也与“任何人都不能为自己的法官”这一原则相违背。而行政诉讼是司法程序，有着严格的程序要求，侧重的是公正。现代社会要求司法机关在解决行政诉讼时必须考虑效率因素，正所谓“迟到的正义即非正义”。由此可见，两种制度各有自身的价值特征，如果我们一味强调行政诉讼的重要性，把行政复议搁置一边，则许多行政纠纷势必全部涌入人民法院，法院会不堪重负，行政诉讼的质量与效率将难以保证。同样的，如果过分依赖行政复议，无限扩大行政复议的作用，则可能会走向行政独裁的极端，势必影响行政复议制度价值功能的发挥。因此，在制度设计上，我们应采众家之长，尽量使两种制度相互协调，发挥最大的效能。[vi]这就是行政复议与行政诉讼衔接的必要性。

三、我国现行行政复议与行政诉讼衔接的模式

（一）自由选择型

我国《行政诉讼法》第37条第一款规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以向上一级行政机关或者法

律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。 即当事人可以在行政复议与行政诉讼之间自由选择，如果选择了行政复议，对复议决定不服的，仍可以提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

（二）行政复议前置型

我国《行政诉讼法》第37条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。即当事人对具体行政行为不服时，应当先向复议机关申请复议，行政复议是前置条件，对复议决定不服的才可以向人民法院提起诉讼。

（三）自由选择终局型

即行政相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起诉讼，但一旦相对人选择了行政复议，就由行政复议机关作出终局性裁决，对复议决定不服的不能再向人民法院提起诉讼。典型的如《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条。该条规定“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼”，也就是说一旦选择向上一级公安机关提出申诉，那么上一级公安机关作出的裁决就是最终的裁决，不可以再提起诉讼。

（四）行政复议终局型

即行政相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，只能通过行政

复议的方式寻求救济，即使对行政复议决定不服的，也不能提起行政诉讼。在我国，行政复议终局型有法律规定的复议终局型，也有事实上的复议终局型。法定的复议终局型如《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定。事实上的复议终局型如复议机关对除行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定。

（五）迳行起诉型

即行政相对人对行政机关所作的具体行政行为不服，直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济。在我国，《中华人民共和国水污染防治法》第五十四条、《中华人民共和国草原法》第二十一条、《中华人民共和国商标法》第五十条、《中华人民共和国著作权法》第五十五条、《中华人民共和国兽药管理条例》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第八十三条等少数行政法律、法规有类似规定。需要指出的是，我国法律表述为迳行起诉型的规定实际并不排斥行政复议程序。

四、外国行政复议与行政诉讼衔接主要模式

在了解了我国现行行政复议与行政诉讼的衔接模式后，有必要就世界其他国家的衔接模式进行分析探讨。可以在比对其他各国的衔接模式中发现我国衔接模式的不足，将对我国衔接模式的重构提供重要的借鉴意义。从世界范围看，有关行政复议与行政诉讼的衔接有以下三种代表性的模式。

（一）与行政诉讼相关联的“德国模式”

德国模式最大的特点在于将是否复议前置与后续的诉讼类型直接

关联起来，不同类型的行政诉讼适用不同的审理规则。德国《行政法院法》第68条规定：“提起撤销诉讼前，须于先行程序审查行政行为的合法性及合目的性。”但法律有特别规定或特别情形外，不需要该审查。在撤销之诉和负义务之诉提起之前，行政复议是提起行政诉讼的必经程序。[vii]也就是说，在撤销之诉和行政机关拒绝作为的“否定决定之诉”提起之前，原则上必须先经过行政复议程序，除非为防止自己审查造成的不公和行政程序的过度重复，其他的直接提起行政诉讼。由此可见，德国模式中，在行政复议与行政诉讼是选择关系还是行政复议前置关系的问题上，从宏观看，其有迳行起诉型和复议前置型两种，且复议前置限定在撤销之诉和行政机关拒绝作为的“否定决定之诉”这两种诉讼类型，即使这两种类型的诉讼，也不是全部实行复议前置；从微观上看，当事人应采取何种模式主要是根据诉讼的需要，即依据诉讼类型进行选择。

（二）以穷尽行政救济为原则的“美国模式”

所谓穷尽行政救济原则即“相对人对其所受的损害，在可能通过任何行政程序途径取得救济以前，不能取得司法救济”。也就是说，行政救济是司法救济的必经阶段，只有当所有的行政救济手段都不能解决相对人与行政机关之间的纠纷时，相对人才能够寻求司法救济。美国模式的最大特色就在于坚持行政救济的独立性，视行政救济与司法救济具有同等重要的法律地位，并将行政救济程序前置作为司法审查的一项基本原则而确立下来。[viii]在美国，一切行政行为都可以接受司法审查的观念深入人心，无须法律明文规定。不能审查的行政行为只是例外，这