以财政透明推动我国法治政府建设的思考

以财政透明推动我国法治政府建设的思考王聪1邓淑莲2刘潋滟2(1.上海理工大学，上海200093；2.上海财经大学，上海200433)内容提要：财政法治是法治政府建设的核心，财政透明水平的提升，能够让公众更好地对政府进行监督，从而推动法治政府建设。

本文从理论和实际两个角度论证财政透明对我国法治政府建设的推动作用,并基于我国2017年省级财政信息公开现状，分析当前财政信息公开工作中存在的问题，提出进一步提升我国财政透明度的政策建议。

关键词：财政透明法治政府预算法信息公开中图分类号：F812.4文献标识码：A 文章编号：1672-9544(2018)02-0004-07〔收稿日期〕2018-01-20〔作者简介〕王聪，管理学院讲师，博士，研究方向为公共预算管理；邓淑莲，公共经济与管理学院教授，博士，研究方向为公共预算管理；刘潋滟，公共经济与管理学院博士生，研究方向为公共预算管理。

〔基金项目〕上海理工大学人文社科培育基金项目（SK18YB17）；上海理工大学博士启动项目（编号BSQD201611）。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出将财政作为“国家治理的基础和重要支柱”，使得财政和国家治理的关系成为学术界的关注热点。

近年来，财政透明受到了越来越多的关注。

2014年新《预算法》首次将财政信息公开写进法律，为财政信息公开提供了法律保障。

从根本上来讲，政府信息的公开不应为公开而公开，而是应以强化公共问责、改进政府工作和提升政府公信力为目标。

建立现代国家制度已成为我国新时期的新任务，现代国家制度的重要特征之一是法治政府的建立。

在良好制度环境的激励下，财政信息公开透明已成为完善政府治理的关键环节（魏志华等，2017）。

只有财政信息公开透明，社会公众才能有效地监督财政资金的筹集、分配和使用效率（吕凯波、邓淑莲等，2017），法律建设上的不足以及各种行为规范上的缺陷就会暴露在公众视野中，这有利于改进现有制度，推进立法进程，为法治政府的建设奠定坚实的基础。

一、财政透明对法治政府建设的推动（一）财政透明与法治政府建设的内在联系“财政透明”这一概念最早是由国际货币基金组织（IMF ）的专家Kopits 和Craig （1998）提出，是指向社会公众公开政府结构和职能、财政政策目标和意图、公共部门账户情况及目标，涉及可靠的、全面的、及时的、易懂的，以及全球可比的政府活动信息，无论政府活动发生在政府部门内部或外部，都应包含其中，以使选民和金融市场可以准确地评估政府的（包括目前和未来对经济和社会影响在内）财政状况和政府活动的真正成本与效益信息。

我国于2008年5月开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

行政机关应当遵循公正、公平、便民的原则，及时、准确地公开政府信息。

对于法治政府的涵义，目前学术界并没有一个权威的定义。

亚里士多德（1965）定义法治为“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制订的良好的法律”。

法治政府的核心在于“政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。

即法治政府就是政府权力的来源、行使及对其监督均纳入法治轨道”（黄学贤，2015）。

近十几年来，我国在法治政府建设上取得了很大的成就。

国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了法治政府的建设目标，也确立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

党的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的目标，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将法治政府建设提升到了国家治理现代化的高度。

《决定》对我国法治政府建立的特征进行了比较全面的论述，提出各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

会议对法治政府基本涵义的科学界定，为我们法治政府建设进一步明确了方向，是我国法治政府建设进程中一座新的里程碑。

关于财政透明和良好政府治理之间的关系，已经有大量的研究资料证明二者之间存在密切的正相关关系（彭军、邓淑莲，2009）。

财政透明与法治政府建设，二者相互促进，相辅相成。

第一，财政信息公开是建设法治政府的基本要求。

法治政府必然是公开透明的政府，财政透明是法治政府的特征之一，也是法治政府建设要实现的一个重要目标。

十八届四中全会对我国法治政府建设提出了六个方面的重点工作，全面推进政务公开便是其中之一。

要实现全面推进政务公开，就必须坚持常态型的公开化原则，推进决策、执行、管理、服务、监督与结果等全方位系统化的公开，尤其要重点推进以财政预算为核心的政府财政信息公开，减少因信息不公开而造成的负面现象。

因此，政府财政信息公开契合了法治政府建设的基本特征和基本要求。

第二，财政信息公开有利于政府依法行政。

法治政府建设的核心是公众及其立法机构限制政府的权力，将权力关进由立法机构代表民意制定的法律制度的笼子里，即政府按照法律确定的规则行事。

依法行政的最终目标是对公民权利与自由进行保障，而最终目标的载体则是法治政府。

我国要想实现法治政府，就要严格控制政府职权的行使，认真对待公民权利，高度重视公民政治参与权、监督权。

财政信息公开体现了法治政府依法行政的价值取向，是促进法治政府严格依法行政的基础和必然要求。

第三，财政信息公开有利于良好法律的建设。

完善的法律体系是法治政府形成的前提。

我国社会目前仍处于转型时期，法律制度仍不够全面，各级政府目前的行为规范很大程度上还取决于行政内部的规定。

通过信息公开，特别是财政信息公开，法律建设上的不足以及各种行为规范上的缺陷会暴露在公众视野中，这有利于改进现有制度，推进立法进程，为法治政府的建设奠定坚实的基础。

（二）我国财政透明度与法治政府建设2008年5月，国务院于2007年1月审议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。

《条例》的施行标志着我国信息公开进程进入了一个有法可依的崭新阶段。

以此为契机，上海财经大学公共政策研究中心自2009年起对中国省级财政透明情况进行调查，调查对象为各省（自治区、直辖市）决算信息的公开程度。

因决算信息发布具有一定的滞后性，每年的报告基于前推2年各省（自治区、直辖市）财政信息的公开程度。

图1报告了2009年-2017年省级财政透明度指数的最高分、最低分和平均分。

从中可以看出，我国省级财政透明度九年来呈现不断上升的趋势，2017年31省份财政透明度（2015年决算信息的公开情况）平均得分为48.26分，比2009年（2007年决算信息的公开情况）的平均分21.71分增长了一倍多，进步图1省级财政透明度得分的最高分、最低分和平均分（2009-2017）表12007年-2017年法治政府建设主要文件通过时间2017.6名称《政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》内容明文规定“以公开为常态、不公开为例外”原则，修订申请信息公开。

2007.1.17《政府信息公开条例》使信息公开有法可依。

2010.6.1《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》自2011年1月1日起，将全部预算外收支纳入预算管理，实现预算体系的完整性。

2012.12.4“八项规定”全面从严治党，改进工作作风、密切联系群众。

2014.6.30《深化财税体制改革总体方案》提出建立现代财政制度：一是改进预算管理制度；二是深化税收制度改革；三是调整中央和地方政府间财政关系。

2014.8.31新《中华人民共和国预算法》规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化2014.10.23《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系。

2015.3.15新《中华人民共和国立法法》规范授权立法、明确细化税收法定原则等。

显著。

随着财政透明度平均水平的逐年提升，我国法治政府的建设程度也在逐步提升。

财政透明对财政法治政府的建设，主要体现在两个方面：一是法治政府建设相关文件数量增加，且覆盖面越来越广；二是相关法治文件所规定内容更加细化，促使政府行为更为规范。

表1梳理了2007年至2017年影响法治政府建设的重大文件，可以看出，尤其2012年至今，我国出台政策频率及力度在持续加大，财税体制改革、依法治国、从严治党、重视政府信息公开等规定，使得政府作为受托方，其行为受到更多的约束和监督。

对比图1，2014年（报告2012年决算信息公开情况）至2017年，财政透明度平均水平进入了稳定增长阶段，从现实的角度验证了财政透明对法治政府建设的推动。

二、我国财政信息公开现状如上文所述，近十年间我国财政透明水平大幅提升，这更好地保障人民的知情权，推动了我国的法治体系建设。

尽管如此，根据上海财经大学公共政策研究中心发布的《2017中国财政透明度报告》来看，至今我国省级财政透明度的整体水平依然不容乐观。

（一）省级财政透明度的总体情况2017年省级财政透明度描述了我国各省(直辖市、自治区)2015年度决算的财政信息公开程度。

调查问卷继续沿用了2014年-2016年的调查提纲，包括项目组在财政部以及有关管理部门要求各地方财政或部门编制的决算报表中选择的50张代表性报表，和项目组设计的8张补充报表①。

评估的数据主要来源于三个方面：一是各省级人民政府的政府信息公开办公室、财政厅（局）、国资委、人力资源和社会保障厅（局）四个部门提供的依申请公开材料；二是各省级人民政府、财政厅等相关部门在门户网站主动公开的政府预决算信息；三是各省份财政年鉴、统计年鉴等公开出版物披露的财政收支信息。

通过上述三种渠道，课题组将收集的各省财政信息按照不同性质归集于九项一级信息要素下：一般公共财政预算、政府性基金预算、财政专户、国有资本经营预算、政府资产负债、部门预算、社会保险基金、国有企业8项以及各省的被调查者态度得分项，九项一级信息要素占省级财政透明度得分比重分别为25%、8%、4%、2%、9%、15%、19%、15%、3%。

表2展示了2015年-2017年三年间九项信息要素的得分情况。

可以看出，九项信息要素中，被调查者态度得分最高，得分率超过70%，说明大部分政府部门能够对信息公开申请做出积极回复。

此外，一般公共财政预算和国有企业资产信息的公开情况①8张补充政府决算报表包括：公共财政支出决算经济分类明细表、公共财政支出决算部门分类明细表、本级政府国有企业资产负债表、本级政府国有企业利润表、本级政府国有企业现金流量表、本级政府国有企业所有者权益变动表、本级政府直属企业主要指标表、各项目支出按经济性质分类的决算明细表。