浅谈人民调解制度在构建和谐社会中的法治意义摘要:我国经济快速发展的同时,各种矛盾不断凸显。
依法治国方针的确立,纠纷解决机制总体上主要依靠法治进行。
人民调解具有群众性、民间性、自治性的性质,其灵活、便利、高效的特征能有效解决民间纠纷,成为中国特色的非诉讼纠纷解决方式,在构建和谐社会中发挥重要作用。
关键词:人民调解;和谐社会;法治
从依法治国方针的确立,到社会主义法治体系的基本完成,法治进程不断深入,法律法规日渐完善,公民法律意识不断增强,国家治理方式发生根本转变。
但随着改革开放的不断深入和利益格局的快速调整,经济迅猛发展的同时各种矛盾纠纷也不断增加。
有关纠纷解决机制的研究不断受到学者和政府的重视。
人民调解制度作为有别于法律诉讼,与司法调解、行政调解并行的调解机制,能及时妥善解决大量民间纠纷,在构建和谐社会中具有重大的法治意义和作用。
一、人民调解概述
《中华人民共和国人民调解法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于2010年8月28日通过,自2011年1月1日起施行。
人民调解法作为我国第一部全面规范人民调解制度的法律,顺应了时代发展的需要,是建立中国特色社会主义法律体系的重要实践成果,使人民调解工作有法可依、规范开展。
人民调解是指在依法设立的人民调解委员会的调解下,采取说服、疏导等方法,促使纠纷当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,进而解决民间纠纷的一种群众自治活动。
这是一项具有中国特色的定纷止争的非诉讼纠纷解决方式,人民调解制度植根于中华大地,契合了中华民族“以和为贵”的传统道德和处世方式及儒家“厌讼”思想,形成化解社会矛盾的“东方经验”,是一种新型的治
国安民的管理方式。
人民调解作为一种具有平等自愿、方便灵活、经济便利特点的纠纷解决途径,在化解人民内部矛盾、预防纠纷发生、防止矛盾激化、维护社会和谐方面越来越发挥出其特有的魅力,成为维护社会稳定的重要力量。
因此,人民调解工作有着发挥更大作用的历史机遇和广阔空间。
笔者将从解读人民调解的特点入手,结合天津市东丽区的实际,分析人民调解在维护社会稳定,构建和谐社会中的作
用,进而思考如何更充分更有效的发挥其法治作用。
二、人民调解的基本功能及独特优势
(一)人民调解所体现的基本功能是能有效调处民间纠纷和社会矛盾。
当前民间纠纷日趋复杂,出现了许多新趋势、新情况、新特点,解决的难度逐渐增大:有的纠纷长时间得不到解决,成为损害人际和谐、影响社会稳定的隐患;有的纠纷虽属于小矛盾,但当事人互不服输、互不让步,此类纠纷有易激性的特点,处理不当容易导致激情犯罪,直接破坏社会和谐稳定;有的纠纷量大面广,但公安机关不宜介入,法院作为司法机关具有被动性,不能主动干预,当事人通过
信访方式解决,给信访部门造成很大的负担。
人民调解是解决民间纠纷和社会矛盾的最佳途径,人民调解员可以充分利用与纠纷当事人同处一地的优势,借助于道德说服、法制教育等手段,利用村规民约、风土人情、社会舆论以及特定的人际关系等有利条件来促成当事人之间的和解,在和风细雨、润物无声的工作中使不稳定因素销声匿迹。
(二)人民调解在促进社会和谐稳定中的独特优势集中体现为预防纠纷发生、防止矛盾激化。
人民调解委员会可以根据当事人的申请受理纠纷,也可以根据日常工作或排查中发现的情况,主动上门调处,这是人民调解预防纠纷发生的重要方式。
这样会大大降低社会不稳定因素的发生,有效维护社会稳定。
因此,为更好地发挥人民调解在维护社会稳定构建和谐社会中的优势,首先必须转换思路,改变少数人认为的人民调解减损法治的看法,创新工作格局,主动发挥调解的作用,不治已乱,治未乱,使之真正成为维护社会和谐稳
定的“第一道防线”。
三、充分发挥人民调解法治作用的路径
(一)正确认识人民调解的地位和作用。
有人认为,人民调解在计划经济时期能发挥作用,但改革开放后,在市场经济条件下应通过诉讼解决各种纠纷,调解所发挥的作用降低。
笔者认为市场经济越活跃,越需要有多元化的纠纷解决机制,法院作为不告不理的司法机关,是维护社会公平正义的最后一道防线,而不予以分流,大部分矛盾纠纷都经诉讼解决对案件日益增多的司法机关是难以承受的。
并且诉讼解决纠纷机制有其固有的缺点,社会效果并不十分好。
例如诉讼程序的繁琐、审限长,判决易引发人际关系彻底僵化,时间、机会、精力成本远超过获胜判决的效益。
法律还具有滞后性的特点,诉讼往往并非处理纠纷的最佳选择。
人民调解恰恰能以其灵活性、便捷性在“第一道防线”上处理大量的一般性纠纷,可以让法院集中精力处理好重大复杂疑难纠纷。
对照国外情况,很多发达国家的民事纠纷都通过包括诉讼内调解和诉讼外调解的调解方式来解决,不少国家国均制定法律,规定调解是诉讼前的必经程序,并认可调解书的法律效力,值得借鉴。
我国的《人民调解法》确立了调解协议的司法确认制度。
近年来东丽区出现了人民调解组织受理纠纷数量有所减少、法院案件立案数却大幅上涨的趋势,对此,我们要正确认识人民调解的地位和作用,政府部门要真正重视和加强人民调解工作。
(二)建立政府与调解组织良性互动的格局。
从法律主体上看,各类人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织,政府不可能插手调解组织的具体工作。
但是,这并不意味着调解组织与政府部分毫无关联。
假如没有政府部门多方面的支持,调解组织很难正常发挥作用。
《人民调解法》规定了地方政府对人民调解工作所需经费给予必要的支持和保障,政府司法行政部门指导其行政区域的管辖工作,基层人民法院对人民调解委员会进行业务指导。
从构建服务型政府的角度,政府与调解组织的应形成良性互动的格局。
人民调解委员会可以将调处的疑难、群体性纠纷随时上报,并对辖区内不稳
定因素进行分析预测,提出解决策略。
街道对人民调解委员会完成的工作给予一定的经济补助,司法行政部门对人民调解员进行业务培训。
在这种模式下,政府在保证调解组织工作质量和效率的前提下不直接干预调解组织具体业务运作,人民调解依然是群众自治性的活动。
对调解组织来说有了与以政府资金支持挂钩的考核,工作的自主性增强,在得到政府的资助后聘请律师或退休法官、检察官等具有专业法律技能的人员,进一步提高调解民间纠纷的能力。
对辖区群众来说,人民调解成为一种低成本、高效率、灵活便利的纠
纷解决路径。
(三)建立简单民间纠纷先行调解制度。
《人民调解法》第18条规:基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。
对于哪些属于适宜的纠纷,法律未作明确规定。
笔者认为,当属事实清楚简单、情节轻微的纠纷。
当前我区人民法院受理的民事案件中有相当部分属情节简单的民事纠纷,这些民事纠纷进入诉讼程序,占据了本来
就很紧张的司法资源。
遵照便民、快速修复被损害的社会关系的原则,我区可以尝试建立简单民事纠纷由人民调解委员会先行调解的制度。
对于事实简单、争议不大的民间纠纷,人民法院可以在立案前主动告知、积极引导当事人先向当地人民调解委员会申请调解。
这样既减轻了群众负担又节约了司法资源,纠纷解决的效率提高,
能更好地维护基层社会稳定。
(四)建立镇(街道)人民调解委员会社会化、专业化工作的格局。
在目前的人民调解工作体制下,人民调解员大多是兼职,且专业化
程度较低。
随着民间纠纷向社会热点、难点纠纷扩展、矛盾凸显叠加、法律关系日益复杂、一些经济、商业纠纷进入人民调解工作范围的情况下,现行体制已很难适应。
东丽区作为经济快速发展地区,应积极参与社会管理创新,不断完善矛盾化解机制。
建立镇(街道)人民调解委员会社会化、专业化工作格局即是一种应对良策。
即在人民调解委员会现有人员的基础上面向本镇(街道)聘请具有法律
专业技能、熟悉国家政策又热心于人民调解工作的人员,例如律师、退休的法官、检察官、公司法务人员等,使镇(街道)人民调解委员会会队伍专业化。
同时可以设立人民调解员名册,使纠纷当事人自主选择人民调解员,并接受群众监督。
这样可以提高调处疑难、群体性矛盾纠纷的能力和水平,增强人民调解的社会公信力。
另外,在案件受理和调处环节建立联动调解的格局,即扩大联动范围,如与
综治、信访、公安等部门建立联动机制,将其受理的大量非违法、犯罪的案件移送到人民调解委员会调解。
