城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题初探
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掌
绍 兴 市 国土 资源 局 韩 国强
一
、
问题 的提 出
二 、现存两种观点的辨析及政策依据
对 于城 市房屋 拆迁 中土地 使用 权价值 的补 偿 ， 目 前存 在 以下两种 观点 ：一种 观点认 为 ，城市拆 迁对 房 屋 的补偿 中 已包含 了土地使 用权价 值 ，不能 再另行 补
场评 估价值 确定 ，那 么这个 价值肯 定也 包含 了土地使 用 权价 值 ，所 以条例 中没 有 对 土地 使 用 权 补 偿 的 条 款 ，也就是不需 另行补偿 。 另一种观点则认 为，出让土地使用权人在取 得土地 使 用权时交纳了土地出让金 ，除房屋补偿 外还应 返还出 让 金或作相 应补 偿。第二种观 点的政策依据 是 《 中华人 民共和国土地管理法 》第５ 条 “ ８ 为公共利益需要使用土
人民共 和国城市房地产管理法 》第１ 条 “ ９ 国家对土地使
用者依 法取 得土地使 用权 ，在特殊 情况下 ，根据社会 公
共利益的需要 ，可以依 照法律 程序 提前收回 ，并根据 土
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地使 用者使用土地 的实际年限和开发土地 的实际情况给 予 相 应 的补 偿 ” ；２ ０ 年 １ 月 １ ０ ７ Ｏ 日起 实施 的 《中华人
民共和 国物 权法 》第１ ８ “ ４ 条 建设用地 使用权 期间届 满
前 ，因公 共利 益需 要提 前 收 回该 土地 的 ，应 当依 照本 法第 四十 二条 的规 定 对该 土地 上 的房屋 及 其他不 动产 给 予补 偿 ，并 退还 相应 的 出让金 ” 。上 述三 个法 律 中
的土 地按 照 《 浙江省 实施＜中华人 民共和 国土地管理法
都 对城 市 房屋 拆迁 中提 前 收 回土地使 用权 作 出 了应根
据 原 使用 者实 际使 用 土地 年限 和开 发情 况给 与相 应 补
偿 的规定 。
＞ 办法 》第二十 九条规定 予 以补偿 。”其 中标 准容积率
在 ２ ０ 年 《 江省城 市房 屋拆 迁评 估暂 行办 法 》中规 ０６ 浙 定 ：工业 用地 标准容 积率 为０５，商业 、办公 用地标 准 ． 容积 率为 １５ ，住 宅用地标准容积 率为 １３ 。各地土地 管 理 部 门应会 同拆 迁 主管部 门制定 超标 准容积 率 占用 土 地 的具体 补 偿办 法 。 同时应 考虑 到 ，在超过 标 准容积 率 外 的土 地上 并无 建筑物 ，要在 其上 面建 房就 意味 着 在现 有 、合 法建 筑 的基 础 上增 加 建 筑 面 积 ，这 需 经 市 、县人 民政 府土 地 管理部 门和 规 划部 门同意 并补 缴 土地使 用权 出让金 后 ，方可 增加 建筑 面积 ，因此对 超
于土地使用权补偿问题 ，要么避而不谈 ，要么模棱
，
这就引发了对城市房屋 拆迁土地使用权补偿问题 争论 的焦 点就 由 “ 要不 要补偿 ”转变为 “ 如何补
问题 民共和 国物权 法 》颁 ０ ７ 月１ 日
，
土地 的 ，对土地使 用权人应当给予适当补偿 ”及 《 中华
难承载起全 部土地 的使用权价值 ，因此 ，在对房屋部分 按拆迁办 法作 补偿后 ，还需 对空地部分作 适 当补偿 。如 ２ ０ 年修 订 后 的 《 江省城 市房 屋拆 迁管理 条例 》第 ０７ 浙 ３条 ： “ ７ 被拆 迁人依法享有使用权 的土地 ，其 面积超过
被 拆 迁 房 屋 按 标 准 容 积 率 占 有 的 土 地 面 积 的 ，超 过 部 分
随着城市化进程的加快 ，房屋拆迁成为关系到社会 和城市建设的重要工作 ，但拆迁中暴露的问题和矛 多，其 中以拆迁补偿问题最为突 出。城市房屋拆迁 质是调整国有土地使用权 ，城市土地收储的很大一 都是通过拆迁调整而来。因此在城市拆迁中必须充 虑级差地租对被拆迁房屋或安置房屋的影响 ，及时 合法又合理的拆迁管理 、评估 、安置等一系列的政 制度 ，化解由于拆迁行为引起的各类矛盾。但长期
１ 、地上建筑物较 多 ，即容积率较高 该 类房地产 因其土地利 用率较高 ，土地使 用权价值
地 的 ，为 实 施 城 市 规 划 进 行 旧 城 区 改 建 ，需 要调 整使 用
《 城市 房地产管理 法 》等法律中对于城市 房屋拆
土 地 使 用 权 的补 偿 都 有 相 关 规 定 ， 但 国 务 院 年颁布 的 《 城市 房屋 拆迁 管理条例 》中缺 失土 地 汉补偿 的有关条款 ；另外 ，各省市 制定的实施 细则
拆迁房 屋 的补偿金 额和 所调 换房屋 的价格 ，结 清产权
国土管理部门对集体 土地征收、土地 储备等 方面
的理论 研究较多 ，取得的实践经验也较丰富 ，而对 拆迁 中土地 使用权补偿方面开展的研究和出台的政 件 却 不 多 。 虽 然在 《中华 人 民共 和 国土 地 管 理
、
调换 的差价 ” 。拆 迁房 屋 的补偿金 额 既然按房 地产市
三 、分 类 处置 城市 房地 产拆 迁 中土 地
使用权价值补偿 的对策
那 么该 如 何 正 确 理 解 城 市 房 地 产 拆 迁 中土 地 使 用 权
补偿 问题？ 笔者 认为 ，城市房屋拆迁 应该对土地使 用权 实施补偿 ，相 关法律条款 已明确规定 ，是有法 可依 的。
至于是否需单独 对土地使用权进 行补 偿 ，如何补偿 ，则 需根据具体情况 区别对待 。现分 类分析如下 ：
，
偿 。这种观 点 的政策依 据是 根据 《 城市 房屋拆 迁管 理
条例 》第２ 条 “ 币补偿 的金额 ，根据 被拆 迁房屋 的 ４ 货
区 位 、用途 、建筑面积 等 因素 ，以房地 产市 场评估 价
格确定 ”及 第２ 条 “ 行房 屋产 权调换 的 ，拆 迁人 与 ５ 实
被 拆 迁人应 当依 照本条 例第 二十 四条 的规定 ，计算被
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绍 兴 市 国土 资源 局 韩 国强
一
、
问题 的提 出
二 、现存两种观点的辨析及政策依据
对 于城 市房屋 拆迁 中土地 使用 权价值 的补 偿 ， 目 前存 在 以下两种 观点 ：一种 观点认 为 ，城市拆 迁对 房 屋 的补偿 中 已包含 了土地使 用权价 值 ，不能 再另行 补
场评 估价值 确定 ，那 么这个 价值肯 定也 包含 了土地使 用 权价 值 ，所 以条例 中没 有 对 土地 使 用 权 补 偿 的 条 款 ，也就是不需 另行补偿 。 另一种观点则认 为，出让土地使用权人在取 得土地 使 用权时交纳了土地出让金 ，除房屋补偿 外还应 返还出 让 金或作相 应补 偿。第二种观 点的政策依据 是 《 中华人 民共和国土地管理法 》第５ 条 “ ８ 为公共利益需要使用土
人民共 和国城市房地产管理法 》第１ 条 “ ９ 国家对土地使
用者依 法取 得土地使 用权 ，在特殊 情况下 ，根据社会 公
共利益的需要 ，可以依 照法律 程序 提前收回 ，并根据 土
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地使 用者使用土地 的实际年限和开发土地 的实际情况给 予 相 应 的补 偿 ” ；２ ０ 年 １ 月 １ ０ ７ Ｏ 日起 实施 的 《中华人
民共和 国物 权法 》第１ ８ “ ４ 条 建设用地 使用权 期间届 满
前 ，因公 共利 益需 要提 前 收 回该 土地 的 ，应 当依 照本 法第 四十 二条 的规 定 对该 土地 上 的房屋 及 其他不 动产 给 予补 偿 ，并 退还 相应 的 出让金 ” 。上 述三 个法 律 中
的土 地按 照 《 浙江省 实施＜中华人 民共和 国土地管理法
都 对城 市 房屋 拆迁 中提 前 收 回土地使 用权 作 出 了应根
据 原 使用 者实 际使 用 土地 年限 和开 发情 况给 与相 应 补
偿 的规定 。
＞ 办法 》第二十 九条规定 予 以补偿 。”其 中标 准容积率
在 ２ ０ 年 《 江省城 市房 屋拆 迁评 估暂 行办 法 》中规 ０６ 浙 定 ：工业 用地 标准容 积率 为０５，商业 、办公 用地标 准 ． 容积 率为 １５ ，住 宅用地标准容积 率为 １３ 。各地土地 管 理 部 门应会 同拆 迁 主管部 门制定 超标 准容积 率 占用 土 地 的具体 补 偿办 法 。 同时应 考虑 到 ，在超过 标 准容积 率 外 的土 地上 并无 建筑物 ，要在 其上 面建 房就 意味 着 在现 有 、合 法建 筑 的基 础 上增 加 建 筑 面 积 ，这 需 经 市 、县人 民政 府土 地 管理部 门和 规 划部 门同意 并补 缴 土地使 用权 出让金 后 ，方可 增加 建筑 面积 ，因此对 超
于土地使用权补偿问题 ，要么避而不谈 ，要么模棱
，
这就引发了对城市房屋 拆迁土地使用权补偿问题 争论 的焦 点就 由 “ 要不 要补偿 ”转变为 “ 如何补
问题 民共和 国物权 法 》颁 ０ ７ 月１ 日
，
土地 的 ，对土地使 用权人应当给予适当补偿 ”及 《 中华
难承载起全 部土地 的使用权价值 ，因此 ，在对房屋部分 按拆迁办 法作 补偿后 ，还需 对空地部分作 适 当补偿 。如 ２ ０ 年修 订 后 的 《 江省城 市房 屋拆 迁管理 条例 》第 ０７ 浙 ３条 ： “ ７ 被拆 迁人依法享有使用权 的土地 ，其 面积超过
被 拆 迁 房 屋 按 标 准 容 积 率 占 有 的 土 地 面 积 的 ，超 过 部 分
随着城市化进程的加快 ，房屋拆迁成为关系到社会 和城市建设的重要工作 ，但拆迁中暴露的问题和矛 多，其 中以拆迁补偿问题最为突 出。城市房屋拆迁 质是调整国有土地使用权 ，城市土地收储的很大一 都是通过拆迁调整而来。因此在城市拆迁中必须充 虑级差地租对被拆迁房屋或安置房屋的影响 ，及时 合法又合理的拆迁管理 、评估 、安置等一系列的政 制度 ，化解由于拆迁行为引起的各类矛盾。但长期
１ 、地上建筑物较 多 ，即容积率较高 该 类房地产 因其土地利 用率较高 ，土地使 用权价值
地 的 ，为 实 施 城 市 规 划 进 行 旧 城 区 改 建 ，需 要调 整使 用
《 城市 房地产管理 法 》等法律中对于城市 房屋拆
土 地 使 用 权 的补 偿 都 有 相 关 规 定 ， 但 国 务 院 年颁布 的 《 城市 房屋 拆迁 管理条例 》中缺 失土 地 汉补偿 的有关条款 ；另外 ，各省市 制定的实施 细则
拆迁房 屋 的补偿金 额和 所调 换房屋 的价格 ，结 清产权
国土管理部门对集体 土地征收、土地 储备等 方面
的理论 研究较多 ，取得的实践经验也较丰富 ，而对 拆迁 中土地 使用权补偿方面开展的研究和出台的政 件 却 不 多 。 虽 然在 《中华 人 民共 和 国土 地 管 理
、
调换 的差价 ” 。拆 迁房 屋 的补偿金 额 既然按房 地产市
三 、分 类 处置 城市 房地 产拆 迁 中土 地
使用权价值补偿 的对策
那 么该 如 何 正 确 理 解 城 市 房 地 产 拆 迁 中土 地 使 用 权
补偿 问题？ 笔者 认为 ，城市房屋拆迁 应该对土地使 用权 实施补偿 ，相 关法律条款 已明确规定 ，是有法 可依 的。
至于是否需单独 对土地使用权进 行补 偿 ，如何补偿 ，则 需根据具体情况 区别对待 。现分 类分析如下 ：
，
偿 。这种观 点 的政策依 据是 根据 《 城市 房屋拆 迁管 理
条例 》第２ 条 “ 币补偿 的金额 ，根据 被拆 迁房屋 的 ４ 货
区 位 、用途 、建筑面积 等 因素 ，以房地 产市 场评估 价
格确定 ”及 第２ 条 “ 行房 屋产 权调换 的 ，拆 迁人 与 ５ 实
被 拆 迁人应 当依 照本条 例第 二十 四条 的规定 ，计算被
