长三角城市群产业分工与合作障碍机制分析
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38|2015.03观察
■谭 龙/文
长三角是中国人口密度最大、城镇分布密度最
高、经济发展最具活力的地区之一。但20多年来，一
体化的进程仍然较为缓慢，存在着长期得不到解决的
“顽症”，产业分工与合作存在诸多的问题。区域规划
各自为政，产业同构、重复建设现象依然突出。长三角
地区16个市（本文选取的长三角范围为两省一市）在
各自的区域规划中都以“国内先进”、“国际接轨”为目
标，自定目标、自成体系，缺乏统一的视角和引导，彼
此之间不能“兼容”。以新兴产业发展为例，在国家经
济结构转型过程中，新兴产业成为经济发展的重要动
力，为获得新一轮先发优势，长三角城市群又同时瞄
准了产值高、能耗低的新兴行业，缺乏分工与合作的
产业导向，使得长三角面临继传统行业产能过剩之后
的另一问题：新兴产业产能过剩。由于长三角城市群
经济基础好、科技水平高，新兴行业产能过剩比其他
地区突出（见表1），长三角城市群产能过剩也较为明
显。16个城市中，以新能源、新材料、生物作为重点产
业的城市分别有15、13、14个；在创意产业发展上，长三角地区形成上百个创意产业园区，仅动漫产业而言，
园区数量多、结构雷同的现象就很普遍，产业的雷同
直接导致产能过剩。
在区域的产业发展中，长三角产业分工与合作存
在诸多的矛盾与问题，影响区域产业的分工与和合作
的主观与客观因素有哪些方面？从区域产业合作与分
工的一般规律来看，区域产业的分工与合作即受政府
主体行为的约束，同时也受到制度要素以及外部环境
客观因素的制约。本文从三个不同的约束要素对长三
角城市产业分工与合作进行分析，从区域的制度障碍
探讨制度要素对产业合作与分工的影响机制，从分工
与合作技术障碍方面探讨合作的实施主体以及基础
建设的重要性，从政策障碍探讨人才流动以及市场准
入条件对区域之间一体化的影响。
一、制度障碍分析
（一）区域机构管理职能缺失
长三角城市群合作领域不断深化、
合作机构不断长三角城市群产业分工与合作障碍机制分析392015.03|产经透视
增加；基础设施建设、环境保护、旅游资源的开发与整
合、贸易一体化、产业结构转移和升级、搭建信息服务
平台等项目和内容不断扩大；并创建了长期互动的组
织机制——长江三角洲城市经济协调联席会，签署了
诸多合作协议，如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、
《长三角道路运输合作和一体化协议》、《长三角人
才开发一体化共同宣言》、《长三角区域环境合作宣
言》、《长三角标准化服务合作宣言》、《共同推进长
三角创新体系建议协议书》等。
但是，长三角地区尚未有一个明确的项目管理与
负责的主体。无论是区域环境的治理还是旅游资源的
整体开发，都是由各省市政府部门专题合作的形式展
开，缺乏有效的制度约束与实施主体。这与长三角目
前组织机制密切相关，长三角政府层面驱动机制目前
主要有：三省市主要领导定期磋商机制、苏浙沪经济
合作与发展座谈会、长江三角洲城市经济协调会等。
其中第一种机制指三省市主要领导就区域发展的重
大战略问题进行定期磋商会谈，提出区域合作的阶段
要求和重点事项；后两种机制主要是具体落实三省市
主要领导确定的合作领域和推进具体的区域合作交流工作。这样的组织机制是上层组织确立好了合作方
向，下面各个专题组负责每个项目的协调措施，协调
会进行合作的相关工作。但协调会不具备管理职能，
专题的合作缺乏相应的牵头实施的主体，而且由于各
个领域的合作是跨行政区，区域的合作部门的权利受
到限制，其管理范围仅仅限于本行政区内。缺乏相应
的实施主体，无管理职能的协调会限制了长江三角洲
产业的深度合作与分工。
（二）缺乏区域层面的顶层规划设计
长三角地区产业分工合作已经越来越受到中央的
重视，由国家发改委牵头制订的《长江三角洲地区区
域规划纲要》，就从区域整体发展战略角度，根据各
重点地区的工业化程度、生态环境容量提出了一系列
具体安排，尤其是对土地开发原则规定了非常明确的
差别化路径，体现了统筹发展的国家战略意图。2008
年8月6日，国务院常务会议审议并原则通过《进一步
推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指
导意见》。国家发改委将区域规划纳入“十一五”规划
的内容之中，这是区域规划首次正式作为国家五年发
展规划的重点，也标志着被选为试点区域之一的长三表1 “十二五”期间长三角城市群战略性新兴产业 城市战略性新兴产业
江苏上海新一代信息技术、新能源、高端装备制造、生物、新材料、节能环保、新能源汽车南京软件、现代通信、新型光电、新材料、新能源与节能、新能源与节能、电力自动化与设备 生物技术与新医药、现代装备制造、现代交通、航空航天无锡物联网、微电子、新能源与新能源汽车、新材料与新型显示、节能环保、生物、软件与外包服务、工业设计与文化创意常州生物医药、光伏、创意、新能源与车辆、风力发电、半导体照明、机器人及智能装备、功能新材料
苏州太阳能光伏与风电装备、医药及生物技术、新型平板显示智能电网、软件与集成电路、传感网、互联网增值服务、智能装备、新能源汽车级动力电池、高性能新型材料南通海洋工程、新能源、新材料、生物和新医药、智能装备、节能环保、软件和服务外包扬州新能源、新光源、新材料、电子书产业、智能电网、软件与信息服务、节能环保、生物技术与新医药镇江新材料、新能源、海洋工程、航空制造、电子信息泰州生物技术与新医药、电子信息、新能源
浙江杭州软件技术、高端装备制造业、生物和节能环保、新能源、新材料、新能源汽车宁波海洋技术、新材料、新能源、节能环保、电子信息嘉兴新能源、新材料、节能环保、生物、物联网、核电关联湖州生物医药、新能源、新材料、装备制造绍兴先进装备制造、新材料、生物医药、节能环保、新兴产业舟山临港装备制造、海洋生物产业、海水综合利用、新能源产业台州新能源、新能源汽车、新材料、新一代信息产业、生物、海洋新兴产业数据来源：根据各城市十二五规划整理。40|2015.03观察
角，其一体化进程首次进入国家级的发展战略。目前
关于长三角区域层面的规划设计的文件就此一个，且
在区域规划的设计、规划内容的实施单位与执行尚缺
乏一个统筹的安排。
其次区域规划设计的实施最终要通过一系列的
法律法规得以落实，并由相应的区域执法机构负责实
施。区域执法机构的设置模式直接影响到区域规划实
施的实效性和可靠性。在长三角地区的发展中，在区
域立法、机构设置等环节中，区域的顶层规划设计不
如人意。
（三）缺乏区域性的立法与法规
长三角区域法规政策中存在不同程度的差异冲
突现象，对区域整体乃至各地的经济发展均是不利
的，极大地影响了长三角城市群合作的进程，长三角
区域法规政策冲突已成为阻碍长三角经济一体化实
现的制度性障碍。对长三角的税收优惠、招商引资、人
力资源、社会保障、道路交通、生态环境、医疗卫生等
方面的法规政策进行调研，结果发现不同方面的政策
都存在不同程度的差异冲突。例如，部分地区过度的
优惠政策不但导致税收流失，造成财政收入的减少，
而且还会加剧长三角区域市场的非良性竞争，削弱政
府的宏观调控能力，极不利于区域市场的有序竞争。
长三角各个省市只拥有本行政区管辖范围内的立
法权限，出于地方利益的考虑，导致长三角各地方制
定的环境保护法规之间不仅缺乏必要的沟通和协调，
而且还存在冲突现象。环境保护地方法规之间诸多的
差异冲突，导致了长三角各地方各执己法、各自为政
的格局，阻碍了长三角地区环境保护一体化目标的实
现。由此，也导致了长三角区域乃至全国范围内的跨界
污染、水域上下游综合治理难等问题层出不穷，跨区
域污染问题十分严重。长三角区域环境保护一体化要
求也对长三角区域立法工作提出了新的挑战。
（四）地方过度竞争阻碍区域合作与协调发展
地方竞争促进了区域内发展环境的改善，在一定
程度上成为促进区域一体化的重要力量。然而，正如一些学者所指出的，长三角城市群是中国经济发达的
都市密集区，但是诸多行政单元各自进行的“理性选
择”的结果，却表现为区域发展的无序和恶性近域竞
争。
从主导产业选择来看，各地争相把电子、汽车、机
械、化工、医药等产业作为未来发展的主导产业。在长
三角16个城市中，选择汽车为主导产业的有11个城市；
选择石化的有8个城市；选择通信产业的有12个城市。
从工业行业完成产值情况看，排在前10位的主要工业
大类，上海与江苏的同构率达90％，上海与浙江的同
构率也达70％。产业结构趋同演变成吸收外资上的争
夺，而引资大战反过来又使同构现象在更高的产业层
次上重演，直接导致长三角城市群间的竞争内耗过
大，造成各种资源和优势的浪费。
二、技术障碍分析
（一）区域合作专题成效彰显有限
长三角地区产业分工与合作的障碍原因还是在于
具体项目的实施进程。一年一度的“两省一市主要领
导人座谈会”即“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，通
过建立协调办公室、专业协调小组和联络人制度，进一
步完善合作机制。首先，每年座谈会召开前，都有各个
专题组梳理分析合作情况，协调安排合作计划，并由
当年轮值省市汇报专题组工作情况。其次，不定期编
发工作简报与专题报告。但是各专题组的实施中显然
还存在各式各样的问题。如在各个领域专题组之间，
各个部门都处于平级，专题组主要是协调各地区部门
的合作与发展，主要是协调的职能，而无明确的管理
实施部门。所以执行能力相对弱化，在涉及到某些项
目的合作时，地方本位倾向又会阻碍着区域的分工与
合作。如在各地的公共基础设施建设中，各级地方政
府或为考虑地方政绩或是短视的地方利益，争相落马
大的基础建设项目，实质上是对整个区域的资源浪费
和重复建设。如在产业转移领域，长江三角洲内部的
产业转移，其研究内容本身就值得商榷，地方政府为
