汶川抗震救灾和灾后重建经验的总结与思考[1]

GXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZX2009.6汶川地震是一场重大灾难，但从抗震救灾、灾后重建经验及其教训的角度看，也是一笔财富。认真总结与思考汶川抗震救灾、灾后重建的经验以及值得借鉴的教训，是完全必要和十分有益的。一、进一步提高全社会对自然灾害的综合防范和抵御能力至关重要从汶川特大地震灾害的破坏与抗震救灾的实践看，有许多值得总结的经验与教训：一是，地震重点监视防御区的防震减灾措施需要进一步强化，防震减灾规划的权威性有待提高；二是，地震监测预报基础设施建设和监测预报能力需要进一步加强；三是，城市应进一步提高对地震灾害的综合防御能力，农村住宅和乡村公共设施应该设防，以尽可能地减轻地震灾害的损失；四是，应进一步增强社会公众的防震减灾意识，自救与互救体系要进一步健全与完善；五是，地震应急救援体系需要根据突发事件应对法的要求予以改进与完善，地震灾害紧急救援队伍需要规范化管理；六是，地震发生后的过渡性安置和恢复重建工作需要相应的制度安排。因此，我们必须进一步提高全社会对自然灾害的综合防范和抵御能力。

（一）应吸取国内外防震减灾有关法律与法规的精髓，修订与完善我国的《防震减灾法》。“预防为主”要在防震减灾得到充分体现。地震重点监视防御区的防震减灾措施需要在防震减灾规划中强化，各类建筑物都应严格执行规定的抗震设防标准，特别要改变农村居民房屋抗震设防缺失的问题，学校、医院、宾馆饭店等公共场所的抗震设防标准除要适当提高之外，还应设立相应的避难通道、避难处所和设施。

（二）加强全民防灾救灾基本知识的普及，加强避震、逃生、救助、心理抚慰等基本技能的日常训练。笔者建议，应该在各类学校、各级企业事业单位、军队、机关、农村广泛深入持久地进行防灾救灾基本知识技能教育，并且将避震演练纳入各类学校的素质教育活动，作为大学生与中学生军训活动的重要内容之一；各企事业单位、厂矿、学校、乡镇、社区，都应制定切实可行的应对突发性重大灾害的人员疏散、救助等方面的应急预案。

（三）帐篷、抗震救灾器具、舟桥预制部件等各种抗震救灾物资及其主要耗材都要有一定数量的

汶川抗震救灾和灾后重建经验的总结与思考

杨继瑞摘要：汶川抗震救灾与灾后重建经验是我们今后应对巨灾和进行社会经济建设的宝贵财富，是中华民族不屈不挠精神的集中体现。在汶川地震灾害发生、抗震救灾与灾后重建的过程中，也有一些值得吸取和借鉴的教训。我们应该认真思考，对经验与教训加以总结与凝练。

关键词：汶川地震；抗震救灾经验；灾后重建经验；教训中图分类号：F120文献标识码：A文章编号：1002-4409（2009）06-0046-05

经济理论与实践

462009.6GXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZX

战略储备，以备突发自然灾害的急需。（四）各地应建立抗震救灾专业队伍，要加强特种装备器材配置。抗震救灾中最有效的兵种是工兵。他们不但有精良有效的工具，还受过各种“克服地形”的训练而且能帮助救灾部队克服公路毁坏等问题，以最快的速度赶到现场实施救援。笔者以为，在解放军的兵种中应该有这样一支专业化的部队。同时，要全面提高消防部队处置灾害事故抢险救援能力，除在训练备战、队伍管理方面改进外，加快消防部队装备改革和抗震救灾能力的提升也是一个非常重要的方面。抗震救灾的专业队伍应该配备必要的专勤车辆、直升机、起重器材、切割器材、扩张器材、照明器材以及如空气呼吸器、隔热服、防化服、抢险救援服等个人防护器材；要加强空中救援力量，直升机对空投食品和药品，转移伤员和孤儿起着非常重要的作用；逐年加大对抗震救灾特勤装备的资金投入；抗震救灾特勤装备要瞄准先进的技术和优良的性能，注重装备结构的合理配套；要增强抗震救灾专项设备的自主研发能力和重型专用抢险设备的引进、消化与创新。（五）准确的灾情把握与指挥抗震救灾，离不开通讯的畅通。我国各地通讯系统应该建立与完善特殊的应急子系统，以便能够及时传递信息和开展卓有成效的救援工作。（六）国家应该鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震活动频发地区、地质断裂带地区进行重点的监测和预防。加强地震预报与预警的国内外科研联合攻关，以及防震减灾的国际合作，也是十分必要的。（七）建设专业化与社会化相结合的应急救援队伍。将抗震救灾的内容、项目与技巧纳入到民兵预备役、NGO和志愿者队伍的日常训练中，就近就便地建立一支准专业的抗震救灾的“地方部队”；要加强与国际救援组织与机构的联系，积极参与国际抗震救灾活动，在实战中提高抗震救灾的救援能力。汶川抗震救灾中允许外国和我国台湾地区的专业救援队参与救灾，这不仅表明中国政府高度重视人民的生命财产安全，借助一切力量减轻灾害对民众利益的损害，也表明中国积极主动参与国际合作、融入国际社会的开放姿态。可以断言，在今后的减灾救灾活动中，民间组织将与国家良性互动，获得社会更大的尊重，得到政府理解，必然起到越来越重要的作用［１］。

（八）建立符合国情的巨灾保险和再保险体系。巨灾保险制度可以有效地管理巨灾风险，把市场化的风险评价、转移、分散和损失补偿手段引入灾害管理体系，完善灾害补偿机制，利用商业保险的服务网络资源，做好巨灾保险的灾后理赔工作，

放大财政补贴的效应，建立防灾减损的长效机制。

但是，普通的商业保险很难承受大规模的巨灾赔付，所以，巨灾保险要由国家财政予以必要的支持。

（九）良好的抗震设防城市规划，应包含城址的选择、功能区的布局和生命线工程的设计等，这是城市科学发展的基本点。在北川地区，调查组地质专家发现，地震产生的地表破裂构造明显，主要表现为地震鼓包、挤压脊和张裂隙等，这些破裂构造使道路发生拱曲破坏，使桥梁垮塌或移位，地震破裂构造也见于河道。它们沿走向断续分布，单个破裂长度在几米到２００余米，但总体沿北川断裂带分布。［２］所以，人口密集的建筑物与重要设施的立项应该进行地质评估，尽量避开地质断裂带和地震活动频发地带，这是减轻地震造成的人员伤亡与财产损失、提高生命线工程的防灾减灾能力的关键。

（十）建立长效规范的应急保障资金投入、拨付与监督制度是非常必要的。为及时做好抗震救灾工作，中央与各地都应该建立应急保障基金制度，明确应急保障资金的筹措、垫付、批准、拨付、

使用、审计等一系列的制度安排。特别是，各级审计部门要对突发公共事件财政应急保障资金的使用及其效果进行监督，建立与完善突发公共事件责任追究制度，对截留、挪用、私分或者贪污应急资金或者物资的有关责任单位和责任人员，由行政监察机关或司法机关依法予以处理。

二、抗震救灾时期的统一、高效、有序的应急制度安排非常重要

汶川特大地震灾害破坏之大，令世人震惊。我们之所以能够取得抗击这场特大地震灾害的显著

经济理论与实践47GXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZXGXLLZX

2009.6成效，得益于“社会制度”、“经济实力”与“民族精神”这三根强大的支柱，以及党和国家统一、高效、有序的应急制度安排。（一）抗震救灾的鲜活事例，凸显了中国特色社会主义的制度优势，显示了我国改革开放30年的发展实力，彰显了中华儿女自强不息的民族精神。抗击自然灾害、应对突发事件，需要雄厚的经济实力和强大的综合国力。地震发生后，为什么会有这么多国家关注我们、援助我们？这固然有人道主义方面的因素，但更为重要的是这些年中国实力增强了，在国际上的分量增加了，朋友更多了，许多国家看好我们的发展前景，愿意同我们加强交往、增进友谊［３］。（二）汶川的抗震救灾指挥系统，形成了集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，反映了各级党委和政府应对突发事件的能力。地震发生后，建立及时准确的信息发布、舆论引导、舆情分析系统，对防止谣言传播、防止恐慌、稳定民心与社会秩序等，显得十分重要。同时，建立健全对口支援、社会捐赠、志愿服务等社会动员机制与协调机制非常必要。在救人初期，进入灾区的救援人员越多越快越好，进入灾区的救援人员要尽量携带撬棍、锹镐和水、消毒药品，抢救生命；但到中后期，各类救援队伍与志愿者则要注意协调有序，不要盲目涌入灾区。（三）抗震救灾的实践表明，尊重规律、科学施救是十分重要的。在很多情况下，非专业的救援人员对坍塌的建筑物内是否存在幸存者缺乏辨别经验，因而有可能导致一些受灾人员失去最佳抢救时间。因此，我们要制定与完善专业救援队伍抗震救灾的技术规程，尽量多派经验丰富的专业人员参与震后搜救工作，并加强对非专业救援人员的现场紧急培训。（四）重灾区生命线通道维系着救援队伍的进入、灾区受灾群众的疏散、伤病员的救治、救灾物资与大型救灾设备的运输等。所以，重灾区生命线通道要快速抢修，以为救灾创造必要条件。对此，笔者建议，我国应该建立与完善一支快速舟桥专业化队伍，以现代化设备与高超快速反应能力，提高打通抗震救灾的生命线通道的技术水平与能力。

（五）在汶川抗震救灾过程中，采取“集中力量抢救伤病员，分散进行伤病员的康复治疗”的医疗救治系统与卓有成效的救治举措，极大地提高了抗震救灾医疗救治的效率，也有效地缓解了灾区医疗救治系统的压力。当然，我们也要看到，在汶川地震的医疗救援过程中，应对特大、重大自然灾害的卫生应急装备不够完善，特别是应急救援队员远距离作战的装备（如应急车辆、野外帐篷、通讯设施等）不足，应急救援队员无统一的服装和醒目的标识；医疗救援人员缺乏野外工作和生活技能的专门培训，应急救援队员在异地抗灾、救灾、

防灾的能力有待进一步提高；应急救灾综合协调机制尚不健全，医疗、疾控、卫监等卫生部门之间的信息沟通还不够顺畅，指挥统一、运转高效的协同作战机制尚需强化。因此，这方面的经验与教训应该专题总结。

（六）精心组织，因地制宜，及时有效地启动安排好群众生活的过渡性方案，妥善安置严重伤残者与遗孤，是汶川抗震救灾的成功之举。在地震受灾群众的临时性、过渡性安置过程中，要动员多方面力量，集中与分散相结合、就地与异地相结合，

方便抗震救灾与生产自救。在受灾群众的过渡性安置方案的设计上，要防止受灾群众集中安置过度所带来的负面效应，防止某些过渡安置资源不必要的浪费与闲置，尤其要采用经济手段与思想政治工作相结合的手段，化解受灾群众集中安置后期管理的成本压力与社会风险。