中国社会保障制度的过去现在与未来
公管院——公事于梦雪03080302
中国的社会保障事业发展至今可以分为五个阶段,其中三个阶段在计划经济时期。
初创阶段:1949年至1957年,建国初期,国家对社会保障给予了特殊的关注。1950年5月19日,中央人民政府政务院颁布《救济失业工人暂行办法》,开始了创立中国社会保障制度的工作。同期,还制定了一系列适用于国家机关和事业单位的医疗、女工保护、退休退职、伤亡抚恤等规定。机关和企业两套社会保障体系的待遇大体相同,与当时实行的统收统支的计划经济模式相适应。
第二阶段从1958年至1965年,社会保障制度进一步补充完善,全国人大常委会、国务院通过并发布了大量社会保障的《规定》、《通则》、《办法》等法律文件,根据实施中发现的问题和总结的经验,对社会保障框架进行了细化和补充。国家从企业按工资总额提取一定比例的劳动保险基金,机关和事业单位则由财政部门负责所需资金,形成全国统一的社会保险基金征集、管理、调整、使用的制度。
第三阶段是1966年至1976年的十年动乱,中国社会保障制度在这一时期遭受严重破坏,最突出的是1969年财政部决定国营企业停止提取劳动保险金,社会保障及其他劳保费用在营业外列支。这一“改革”意见完全破坏了社会保障的统筹调剂作用,造成企业间负担失衡,也使积累基金调节人口老龄化负担高峰的职能完全丧失,成为当前面临的社会保障问题的根源。
随着社会主义市场经济体制的建立和不断发展、完善,中国的社会保障制度面临许多新的情况,作出了许多变革,正在逐步形成社会主义市场经济制度下的新的社会保障制度。
1978年到1994年是新制度孕育、酝酿的时期,是中国社会保障制度改革的第四阶段。由于市场经济发展过程中的不平衡,地区差别、行业差别等不确定因素日益增加,社会对保障制度的需求也随之增长。根据中国经济、社会的发展实际,社会保
障制度应当包含社会保险、社会福利、社会救济、优待抚恤四个方面的内容。中国政府把社会保障制度的建立和完善看作现代化建设的重要组成部分,多次组织了大规模的调查,进行了多方案的人口预测,深入研究了各层次人群对社会保障的要求,在一些地区实施了不同方案的社会保障制度试点。
1994年中国第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,这项决定提出:按资金筹集方式、保障目标分类,我国社会保障体系大致由三大部分构成,含13个项目,由国家、工作单位和个人共同负担。第一部分是主要由国家财政支付的保障项目,主要为社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项。第二部分由法律规定强制实施的社会保险,包括养老、失业、医疗、工伤、生育和住房六项。这些项目涉及面广,直接影响人民生活的最基本方面,是中国社会保障制度的主体。第三部分是以自愿为原则的商业保险,主要是个人投保、企业投保和互助性保险三项,可以满足社会各方面、各阶层的不同需求,是社会保障主体部分的一个补充,使中国社会保障更加灵活、有效、丰富多彩。
在实际工作中,由于近年来人口老化过程加速,离、退休人员不断增加,企业改革中下岗人员增加,又受到20世纪60年代以来生育高峰期的影响,每年新增劳动力待业人数也在增加。这三个增加形成了对社会保障的巨大压力。因此,90年代以来中国政府提出以养老保险制度改革为重点,带动其他社会保险体制改革的方针。许多政府部门曾发布过一系列有关退休、养老制度、保险工作方面的文件。
1995年至今是中国社会保障制度变革的第五阶段,这一阶段仍未结束。为了加强对社会保障工作的管理,国务院成立了劳动社会保障部,逐步统一对社会保障基金的管理,过去分别由各企业、各行业分头征集资金、提供保障的办法,逐步转向社会统筹与个人帐户相结合的制度,以便与经济体制的改革相适应,与劳动力跨行业流动扩大的情况相适应,与社会保障基金的需求日益增长的状况相适应。
即使如此,我国现行的社会保障制度仍存在许多不可忽视的问题。
一制度运行存在突出问题
我国的社会保障制度改革是国有企业配套改革的产物,在减轻和均衡企业负担方面的确发挥了积极作用,但也存在不少突出问题。一是仅覆盖部分人群,扩面因存在“非公有制单位”的死角而进展不大,大多数公民缺乏必要保障。比如农民工,农村人口等都得不到必要的医疗保障,工作中也没有正规的保障。二是养老保险和失业保险参保人数呈下降趋势,已参保人员流失情况(目前断保者已占参保人数的12.5%不容忽视。到2002年9月底,全国参加失业保险人数为10068万人。
(二制度设计存在明显缺陷
一是我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的,在费用征缴、待遇支付等基础管理方面都是基于正规单位,且存在“三高”(基数高、费率高、待遇高的特征,正规单位都难以承受,那末,日渐增多的非正规就业人员、乡镇企业从业人员、农民工乃至广大农民就更加难以承受。
二是国有企业历史债务的偿债责任不明确,国家社会保障责任不明确,中央政府与地方政府的社会保障责任也未明确划分。由于这些责任划分不清,退休人员的养老金负担完全转嫁到在职职工身上,以至出现社会统筹缴费达到百分之二十几甚至三十几的比例,很多企业望而止步,这恐怕是扩大覆盖面步履艰难的重要原因之一。
三是制度架构过于单一。随着经济全球化和经济体制转轨、经济结构调整,就业市场化,就业竞争加剧,由此加速了原有社会阶层的分化和整合,统一的制度固然有利于满足公民的保障需要,但难以适应各阶层的不同保障需求和承受能力,与国家经济发展水平不相适应,而且按现行制度农民、甚至是进城农民工恐怕永远都难以被覆盖进来。如养老保险个人账户并未做实,即使国家财政大量投入资金做实个人账户,也难以保值增值;医疗保险个人账户作用并不明显,有些地区个人账户已名存实亡。
(三制度本身面临严峻挑战
一是面对人口老龄化的巨大压力。我国在未实现工业化的情况下已过早地进入老龄社会,老龄化速度快,在不到10年的时间里就达到了西方国家三、四十年甚至半
个世纪才达到的老龄化阶段。而人口老龄化导致社会保险基金收支矛盾突出,基金总量严重不足,养老保险个人帐户空帐已达2000亿元,还有上面提到的几万亿元的隐性债务(即国有企业历史欠帐。每两个人要供养1位老人,这还是城乡统算的情况,如果单算城镇,结果肯定是不
到两个劳动年龄人口就要供养1位老人。按照这样的人口结构,任何社会保障制度都将难以承受。
二是面临市场化、多元化、国际化就业格局的严峻挑战。
我国是在劳动力长期供大于求、且供求矛盾尖锐的情况下实行经济转型和结构调整的。面对加入WTO后经济全球化、国际竞争加剧的大环境,我国的就业格局发生了显著变化。
①就业渠道市场化。在向市场经济转轨过程中,劳动力市场逐步发育完善,计划用人体制被基本摒弃,就业市场化格局已不可逆转,其结果就业双向选择,人员流动加速,供求矛盾显性化,失业已成为社会经济生活的“常态”。
②就业方式多元化。一方面,伴随着结构调整,股份企业、私营企业、外资企业及个体经济成了新增就业的主渠道,而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史,国有企业从业人员占城镇全部从业人员的比例由80年代的50%以上下降到1999年的30%.另一方面,由于产业结构变动及全球化导致的市场竞争加剧,正规就业相对萎缩,劳动力市场中的部分弱势群体,特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入了非正规的灵活就业领域,且其总体规模已相当可观,可能达5000万人-1.2亿人。
③就业国际化趋势已初露端倪。入世后,劳动力的跨国流动将更加容易和频繁。我国高技术和高智力的脑力劳动者供不应求,而简单体力劳动者供大于求。国外人力资源的长线与短线同中国要素市场存在一定的互补性,因此,人力资源的跨国配置程度将大大提高。据有关预测,大概有5%一10%的劳动力会进入国际劳动市场。跨国公司和外资的进入,也会带动外籍雇员在中国就业。
