_扩大生产者责任_原则及其在循环经济发展中的作用
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© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net收稿日期:2004-11-26
作者简介:张晓华,博士,讲师,主要从事能源政策,减缓气候变化政策分析以及循环经济发展战略研究。
“扩大生产者责任”原则及其在循环经济发展中的作用
张晓华 刘 滨(清华大学能源环境经济研究院,北京100084)
摘要 循环经济是我国实现“走新型工业化道路”的具体实践模式,是有效协调我国社会进步、经济发展、资源利用与环境保护的重要手段。“扩大生产者责任”(EPR)原则符合循环经济的基本理念,是实现循环型社会的主要政策工具。从“扩大生产者责任”原则的目的和定义入手,指出扩大生产者责任是手段而不是目的。鉴于生产者在产品生命链中的核心作用,扩大生产者责任可以有效地实现废弃产品回收责任在不同利益群体之间的分配,实现产品废弃物回收成本的最小化,从根本上改变现有的生产和生活模式。关键词 扩大生产者责任;循环经济;废弃物管理;资源再利用中图分类号 F069 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2005)02-0019-04
中国正处在快速工业化的发展进程中,资源消耗量的增长是不可避免的。但如果按照传统的资源消耗型的工业化发展模式,我国实现工业化的资源需求量将接近于全球目前的消费总量,这是难以想象、也是不可能实现的。党的十六大明确提出我国未来的发展必须坚持在科学发展观指导下,走一条新型的工业化道路。循环经济的基本原则正是科学发展观的生动体现,是新型工业化道路的具体实践模式,是有效协调我国社会进步、经济发展、资源利用与环境保护的重要手段。目前,从中央到地方,从企业到公众,全社会都对循环经济的发展模式表示出了极大的关注。从管理者的层面,如何建立完善的法律法规,充分发挥各类政策工具的作用,推动和引导循环经济的发展是目前迫切需要研究解决的问题。“扩大生产者责任”(Ex2tendedProducerResponsibility,EPR)的原则从20世纪90年代开始在欧洲开始兴起,在资源管理和废弃物处理上取得了很大的成效。本质上而言,循环经济代表的是以资源再利用为核心的新的生产生活模式,而这也正是实施“扩大生产者责任”的根本目的之所在。“扩大生产者责任”应成为建立循环经济制度框架的基本原则。1 “扩大生产者责任”原则的本质特征通常而言,生产者对产品的责任被界定在产品的设计、制造、流通和使用阶段。对于产品寿命期结束后,产品废弃物的管理,则不再由生产者负责,或者是简单丢弃,或者是由地方政府负责,通过税收补贴等来承担处理费用。即便是后者,虽然考虑到了产品废弃物的处理,但不能从根本上改变现有的生产消费模式,达到减少资源消耗减轻环境危害的目的。“扩大生产者责任”的原则将传统的生产者责任扩展到产品整个生命周期,包括产品达到寿命期后的处理。生产者不仅要对产品的性能负责,而且承担产品从设计、生产到废弃过程中对环境影响的全部责任。“扩大生产者责任”原则近十年来已成为发达国家在实施废弃产品管理和污染控制中所遵循的基本原则。“扩大生产者责任”原则一个最基本的特征是强调生产者的主导作用。因为在产品生命链中生产者是最具控制能力的角色。只有生产者才能决定产品设计的改进;生产者最有能力挖掘出废弃产品的最大利用价值;生产者是再生材料最直接的用户。以生产者作为切入点引入外部激励,可以保证激励信号更为顺畅地在产品链上下游传播,更好地起到减少废弃物、鼓励再生利用的作用。“扩大生产者责任”原则另一个基本特征是它强调的不单是生产者的责任,它同时强调了整个产品生命链中不同角色的责任分担问题。扩大生产者责任考虑了产品生
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中国人口・资源与环境 2005年 第15卷 第2期 CHINAPOPULATION,RESOURCESANDENVIRONMENT Vol.15 No.2 2005© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net命链涉及到的不同角色,包括消费者、销售者、回收者和中央及地方政府等,通过一个有效的机制设计来使其共同分担废弃产品回收的责任。国外的实践经验表明,扩大生产者责任的成功实施都是不同利益群体共同履行责任,协同工作的结果。“扩大生产者责任”原则同时也是符合污染者付费原则的。与其它的环境政策一样,扩大生产者责任的根本目的是希望将目前由整个社会所负担的产品废弃物处理成本及其环境外部成本内部化,从而减少废弃物并促进环境友好产品设计,以达到资源高效利用和减少环境危害的目的。扩大生产者责任,则废弃产品处理的成本自然会影响到产品价格,而消费者作为产品服务的最终受益者,自然有责任来负担部分的成本。生产者责任扩大的同时可以使生产者在产品设计阶段充分考虑到回收的成本,从而优化设计,尽量减少这一部分成本,使其产品在市场上更具竞争力。显然也只有通过产品设计的革新才能从根本上解决提高资源利用效率和减少废弃物排放的问题。正是因为扩大生产者责任系统地考虑到产品的整个生命周期,
使得它优于其它环境政策手段,从而可以取得整体最优的效果。
2 实施“扩大生产者责任”原则的关键环节“扩大生产者责任”为废弃产品处理提供了一个基本的原则,在具体实施过程中,需要根据产品特性及回收体系等设计具体的运行模式,才能达到预期的目标。真正实施“扩大生产者责任”原则时,需注意以下几个关键环节。2.1 实施对象的选择产品的寿命、构成、市场、分布状态、二级材料市场等都是在确定该产品是否适合实施“扩大生产者责任”时需要考虑的因素。从OECD国家的实施经验来看,较为成功使用“扩大生产者责任”原则的产品类型包括:包装废弃物、废弃电子电器设备、报废汽车、电池、轮胎、废油、油漆、地毯等等。通常而言,产品回收价值和废弃物的环境影响是决定该产品是否适合采用“扩大生产者责任”原则的主要因素。如图1所示,根据以上两种主要因素,产品可以划分成四类。回收价值较高,环境影响较低的产品,一般可以自发地形成市场化回收再生体系。而环境影响较大、产量增长迅速、缺乏回收再生商业潜力的废弃产品需要政府政策的干预,是实施“扩大生产者责任”原则的首选。2.2 设计运作模式设计运作模式,首先要对产品链中涉及的不同角色进
图1 “扩大生产者责任”原则决策矩阵Fig.1 Decision2makingmatrixofextendedproducerresponsibility
行明确的界定,包括生产者、销售者、消费者和回收者。其中鉴于生产者在整个产品链中,是推动产品设计更新减少废弃物的关键环节,而且生产者还能影响原材料供应者、消费者、政府、媒体和销售者来履行各自的责任,因此正确界定生产者的含义是保证扩大生产者责任政策有效实施的关键。对于不同类型的产品而言,生产者的内涵会有所差异。例如对于长寿命的产品,包括家用电器,IT产品等长寿命产品,一般商标持有者或者进口商被定义为生产者,对于缺乏清晰商标的产品一般制造者被认定为生产者,而对于包装品而言,通常包装品的使用者而不是制造者被定义为生产者。具体的运作模式设计决定了废弃产品的回收处理责任的分担方式,这既包括经济责任也包括实际运作的责任。比较典型的一类模式是:消费者负责将废弃产品与其它废弃物分离投放,分类收集的工作则由地方政府负责,
生产者支付全部或部分回收成本,并负责废弃产品最终的再生利用。例如日本和法国的包装废弃物回收都是采用这种模式。另一类模式是生产者与销售者或者再生公司之间合作的模式。根据具体政策工具、产品供应链等因素的不同,可以形成不同的责任分担方式。比如由销售者利用押金返还的方式负责废弃产品的回收或者在消费者购买时征收后处理费用等,这在废弃电子电气设备的回收领域应用较广泛。由生产者通过再生公司进行废弃产品的回收属于这类模式。2.3 规定费用支付的方式尽管废弃产品回收利用的成本最终会反映到产品的价格中,但具体到回收费用的支付,也存在不同的支付模式。这将会对生产者和消费者最终的财政负担产生影响。一种是预先支付模式,在消费者购买产品时,回收成本已・02・
中国人口・资源与环境 2005年 第2期© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net
经预先附加到产品价格中。在欧洲国家一般采用这种模式,如德国、法国包装废弃物的处理和欧盟废弃电子电气设备指令等。这也反映了欧洲国家更重视回收成本内部化的理念。另外一种是丢弃时付费的模式,消费者在决定丢弃时缴纳一定费用,日本的《家用电器再生利用法》采用的就是这种模式。预先付费模式最大的优点是易于管理,但对于寿命期较长的产品,由于技术创新、自然资源价格的波动,未来的回收成本可能发生很大的变化。同时,受实际回收率的影响,生产者实际回收的数量可能大大低于销售的数量,从而给消费者增加额外的经济负担。丢弃时付费模式对消费者相对公平,可以鼓励消费者延长产品的使用寿命,从而减少丢弃数量。但这种模式最大的缺点是非法丢弃的问题,而且管理成本大大提高。2.4 确定实施的具体指标在成功实施的“扩大生产者责任”原则项目中,一般都明确提出了具体的回收指标。指标的确定对整个回收体系的运行成本有着非常大的影响。欧盟的废弃电子电气设备指令确定了2006年前人均4kg的指标。同时,指令还对其涵盖的十大类电子电气产品规定了相应的再生利用指标(65%～75%)。根据欧盟当前电子废弃物产生量估算,其整体回收利用目标在20%左右。因为是指令实施的起始阶段,回收目标及整体的再生利用目标都较低,而在2008年后将以售出电器数量为基准设定回收目标。制定合理可行的目标需要深入地分析和研究,无论是自愿性还是强制性的目标,在制定的过程中都需要综合分析各种因素,需要相关利益全体参与到目标的制定过程中去,特别是生产者。再生市场的需求和容量,监管上的可操作性都是需要考虑的因素。目前多数实施案例都采用了目标分阶段引入及逐步强化的方式。2.5 充分发挥生产者责任组织(PRO)的作用在“扩大生产者责任”原则项目的具体实施过程中,除了生产者、销售者和消费者等主要角色之外,还产生一个非常重要的第三方团体———生产者责任组织(ProducerRespon2sibilityOrganization,PRO)。该组织对“扩大生产者责任”原则成功实施起了非常关键的作用,特别是对中小企业来说,通过参加该组织可以大大降低履行职责的难度和成本。同时该组织在生产者与其他利益群体及监管者之间起到了良好的联系纽带作用。最为典型的就是在德国实施包装废弃物回收利用的双向系统回收组织(DSD)。在日本的家用电器再生利用法实施过程中,日本家用电器协会也起到了PRO的作用,包括接受中小企业和进口商委托,履行回收责任,
