福建生态文明法制化建设研究
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福建生态文明法制化建设研究刘燕娜1，洪燕真1，徐平2，陈美华2，余建辉1（1.福建农林大学经济与管理学院，福建福州350002；2.福建省人大常委会法工委，福建福州350003）摘要：人与自然和谐关系法制化是生态文明建设的重要内容。福建省生态文明法制化建设具有必要性和可行性，但当前生态文明法制化与经济发展步调不相协调，应在立法程序中弘扬环境民主、在法规内容上体现生态公正、在生态教育中彰显法治和谐、在市场机制中实现三大效益的统一，进一步完善福建生态文明法制化建设。关键字：福建省；生态文明；法制化中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1673-4343-（2010）03-0211-04StudiesonLegalSystemConstructionofEcologicalCivilizationinFujianLIUYan-na1,HONGYan-zhen1，XUPing2,CHENMei-hua2,YUJian-hui1(1.EconomicsandManagementCollege,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou350002,Fujian;2.CommissionofLegislativeAffairs,theStandingCommitteeofthePeople'sCongressofFujianProvince,Fuzhou350003,Fujian)Abstract：Thelegalizationoftherelationshipbetweenmanandnatureisanimportantaspectofecologicalcivilizationconstruction.LegalconstructionofecologicalcivilizationinFujianprovinceisnecessaryandfeasible,butthelegalizationofecologicalcivilizationandeconomicdevelopmentpaceisnotinharmony.ToimprovetheconstructionofecologicalcivilizationlegalizationinFujianprovince,someaspectsshouldbedone:promotingenvironmentdemocracyintheextentoflegislation;ecologicaljusticeembodiedinlawsandregulations;highlightingtheconstitutionalityharmonyinecologicaleducation;achievingtheunityofthethreemajorbenefitsinthemarketmechanism.Keywords：Fujianprovince；ecologicalcivilization；legalization生态危机的出现及其解决，引发了人们对生态文明的理论研究和建设活动。党的十七大报告第一次提出“建设生态文明”，并把它作为全面建设小康社会的一项重要目标。生态文明是当代知识经济、生态经济和人力资本经济相互融通构成的整体性文明，它不仅是遵循自然规律、经济规律和社会发展规律的文明，还是一种遵循特殊规律的文明，即遵循科学技术由“单一到整合、一维到多维”综合应用规律的文明。[1]（P20）生态文明是在一定的生态环境观的指导下，通过对工业化生产方式的生态化改造，重建人与自然的和谐，以实现自然、社会与人的可持续发展。福建省作为东南沿海省份，在经济较快发展的同时也产生了资源约束和环境破坏等问题。自从2003年被国家环保总局批准建立生态省试点省份以来，福建省在经济建设和生态建设上都进行了不懈的努力，在理论和实践中践行科学发展观。然而在发展的过程中福建省生态文明法制化建设的步伐与生态省经济建设的步伐显得不相一致，法律法规在指导和规范生态文明建设上的作用未能充分发挥。本文从福建生态文明建设和生态立法的现状出发，分析了福建省生态立法的可行性，并结合福建省实际提出完善生态文明法制化建设的建议。一、福建生态文明建设与立法现状分析（一）福建生态文明建设现状分析1999年，福建民盟在广泛调研和专家严密论证基础上于省政协八届二次会议上提出《坚持可持续发展战略，构建福建“环保大省”的建议》提案，第二年在省政协八届三次会议上再次提出《关于把建设“生态省”作为环保奋斗目标的建设》，第一次把生态省概念提到全省人民面前。[2]2003年3月，福建省原省长习近平在福建省第九届人大第五次会议上所作的政府工作报告中，首次正式提出建设生态省的战略目标。同年8月，福建被国家收稿日期：2010-04-05基金项目：福建省社会科学规划项目（2009B082）作者简介：刘燕娜（1958－），女，福建南安人，教授，硕士生导师；通讯作者：余建辉（1956－），男，福建武夷山人，教授，博士生导师
。2010年6月第27卷第3期三明学院学报JOURNALOFSANMINGUNIVERSITYJun.2010Vol.27NO.3环保局正式批准为继海南、吉林和黑龙江之后的第四个全国生态省建设试点省份。生态省建设是推进福建省可持续发展的有效组织形式，是一项造福当代、惠及后世的宏大工程。[3]（P105）在确定生态省建设试点后的几年时间里，福建省在生态文明建设中取得了很大的成就。特别是海峡西岸经济区建设进入实质性阶段以来，福建省将建设“绿色海西”作为“十一五规划”的重要内容。随着《福建生态省建设总体规划纲要》（闽委发[2004]15号）的实施，福建省确定构建协调发展的生态效益型经济体系、构建永续利用的资源保障体系、构建自然和谐的城镇人居环境体系、构建良性循环的农村生态环境体系、构建稳定可靠的生态安全保障体系、构建先进高效的科教支持与管理决策体等主要任务，致力于把福建省建设为生态效益型经济发达、城乡人居环境优美舒适、自然资源永续利用、生态环境全面优化、人与自然和谐发展的可持续发展省份。生态省建设以来，福建省生态环境状况良好，生态环境综合评价指数在全国名列前茅。其中，森林覆盖率连续位居全国第一。从福建省环保局发布的《2008年福建省环境状况公报》看，2008年福建全省化学需氧量、二氧化硫总量减排工作顺利完成年度任务，12条主要水系和集中式生活饮用水源地水质状况保持优良，23个城市中有22个环境空气达到二级标准，水和大气环境质量均有所改善，城市声环境和辐射环境质量基本保持稳定，森林覆盖率继续位居全国首位，生态环境状况指数继续保持全国前列。[4]但在取得成就的同时，也应该看到严峻的挑战：福建省还面临着很大的资源约束和环境污染问题。人均耕地全国最少；森林结构不尽合理；“青山挂白”和水土流失现象仍较明显；外来物种对局部流域和区域生态系统造成危害；海洋资源长期高强度开发利用带来的负面影响；工程建设与矿产资源不合理开采对生态环境造成破坏；酸雨污染仍普遍存在；农村面源污染严重，规模化种植、畜禽养殖业对农村生态环境的污染加大；洪涝、台风等自然灾害频繁；生态环境建设的技术标准和政策、法规还不完善等问题较为严重。[3]（P105）福建生态文明建设的任务还很艰巨。（二）福建省生态立法现状分析目前，我国虽然已颁布了许多生态、环境法规，既有单行法《中华人民共和国环境保护法》，又有一些环保法律条文隐含在《刑法》、《民法》、《行政法》等专门法之中。但是，有关生态环境的法律体系仍不完善，环保标准也远远落后于发展需要，给实施带来了一定的困难。此外，由于我国地域广阔及生态情况复杂，国家在立法中针对生态和环境问题只能采取“宜粗不宜细”的原则，就一些最基本最普遍的问题加以规定。[5]（P61-62）因此，能体现不同区域特色和解决地方实际问题的地方生态立法具有很大的现实意义。地方立法是中央立法的下位概念，地方生态立法是中央生态立法的下位概念，主要指省人大及其常委会和省级人民政府制定颁布的地方生态法规和规章。[6]（P40-43）地方生态立法既要遵守国家的立法原则，又要结合地方的自然地理和经济条件，突出地域性，有效地对国家的立法起到执行和补充作用。二、福建生态文明立法的可行性分析生态文明立法是实现人与自然和谐关系法治化的第一步，因此对生态文明建设乃至生态省各项工作的开展具有根本性的意义；同时，生态文明理念对于生态立法有着至关重要的导向作用，[7]社会经济的发展状况以及法制化的步伐是生态文明立法的基础。从福建省情况看，生态文明法制化建设已初步具备社会基础、政策依据和法律根据。（一）社会基础纵观历史长河，生态文明与中华文明一脉相承。我国古代就有“天人合一”朴素的人与自然和谐共存的观念，体现了古代人民的生态智慧。虽然这种古代的“天人合一”更多体现为一种朦胧的的道德秩序的需求，但法律与道德（刑与礼）的结合是古代立法的基本途径。[7]（P25）人类社会前进的实践表明，经济社会的需求是立法的物质基础和动力，任何一种经济模式的发展都离不开法制的保障。要走上“生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展的道路”，离不开生态文明的法制化建设，[8]（P22-25）而反过来，法律法规体系的成功与否，很大程度上取决于立法中是否确立和体现了经济社会的现实需求以及人与自然相和谐的法律关系。福建省2009年全省实现地区生产总值11949.53亿元，比上年增长12.0%，[9]继续保持了经济总量的增长。福建省在海峡西岸经济区的建设中居主体地位，正深入贯彻科学发展观，努力把海峡西岸经济区建设成为科学发展的先行区和两岸人民交流合作的先行区，实现可持续发展的重点目标。因此，在物质文明、政治文明和精神文明发展的新阶段，福建省的政治、经济、文化条件已日趋成熟，人们的环保意识逐渐提高，这就使得生态文明立法有了可靠的现实基础和环境条件。（二）政策依据生态文明观念产生于现代环境运动以及人类对可持续发展的不懈探索，
中国共产党高度重视生三明学院学报第27卷212--态文明建设。在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）中提出在我国环境保护工作取得积极进展的同时，环境形势依然十分严峻，“环境保护的法规、制度、工作与任务要求不相适应”。党的十七大报告首次提出“建设生态文明”，“生态文明观念在全社会牢固树立”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，提出应“加强应对气候变化的法治建设”，“提高全社会应对气候变化的参与意识和能力”。在《国家环境保护“十一五”规划》中将生态文明理念融合到具体的指导思想、实施领域、任务和保障措施中。《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（国发[2009]24号）中从“全面推进节能减排”、“加强生态建设和保护”、“强化环境综合整治”等方面提出应“加快生态文明建设，实现经济社会可持续发展”。福建省也在生态文明建设上出台了一系列的政策。在生态省建设试点确立后出台了《福建生态省建设总体规划纲要》和《福建省人民政府办公厅关于生态省建设总体规划纲要的实施意见》（闽政办[2006]91号），结合福建省实际情况细化推进生态省建设的步伐。在《福建省贯彻落实的实施意见》中提出了“加大节能减排攻坚力度”、“强化生态建设和保护”、“加快环境综合整治”等加快生态文明建设的具体目标和措施。可见，党和国家以及福建省委省政府有关促进生态文明建设的方针政策，不仅为新形势下福建省生态文明法制化建设指明了方向，也为福建省生态立法提供了强有力的政策依据和政治保证。（三）法律根据在生态文明法制化建设上，我国已有《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国污水防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国煤炭法》等上位法，这些法律法规是推进福建生态文明建设及立法的法律根据。福建省已于1995年通过了《福建省环境保护条例》，于2002年通过了《福建省农业生态环境保护条例》和《福建省海洋环境保护条例》。自从福建省提出生态省建设以来，生态立法的步伐显著加快，在生态法规、生态规章以及其他市级生态立法三个层面上出台了一系列的条例细则，基本上能体现福建省的地方特色，涵盖了重要的领域。但福建省目前的生态立法中也还存在一些问题：首先体现为尚未建立生态省建设整体性的法规；其次是从产业层面推进生态文明建设的规定较少；再次是生态文化建设方面的法规缺乏；此外，海峡西岸经济区建设在生态法规中突出不够，与近年来海峡两岸交流合作快速发展的现状不相符。生态文明建设是福建省经济社会可持续发展的要求，而福建省社会经济快速发展的需要与某些违背生态文明建设行为之间的矛盾日益尖锐又体现了对生态立法的强烈需求。因此，只有充分利用现有的社会基础、政策依据和法律根据，积极建设生态文明，完善生态文明法制化建设，才能进一步推进经济建设和社会发展，提高全民生态文明意识，从而实现福建省社会经济稳定发展和生态环境健康协调，达到资源和环境的可持续利用。三、完善福建生态文明法制化建设的对策（一）在立法程序中弘扬环境民主由于环境资源具有公共物品的性质，因此，与生态环境相关的法律带有超越私法领域的公共性立法的性质，从而也决定了其公众性。每个人都生活在公共环境之中，环境保护和管理涉及广泛公众的福祉。[10]（P94-98）首先，随着生活水平的提高，社会和公众的环境意识、环境价值观念、环境信息需求和环境教育程度迅速提高，客观上使企业和公众有能力成为生态立法重要的行为者和影响者；其次，政府失灵是民主政治的基本假设之一。当前政绩考核方式的单一性和相关部门利益的博弈可能产生政府对生态公益的漠视。因此，对政府强大行政权力的约束和监督是非常必要的，而公众参与是最重要的方式。发达国家的经验表明非政府组织、民间机构对生态保护具有强大的凝聚作用。从福建省实际看，充分发挥生态协会、生态文明研究会等科研部门和研究所的作用，调动社会各界参与生态立法程序正是对生态文明理念和科学发展观的贯彻。最后，环境民主的弘扬同时正是对社会责任的呼唤。由于环境知情权是公众参与的前提条件，因此，完善环境信息公开制度、明确生态省建设部门负责制和奖惩制、加强行政部门与法制部门的沟通协调尤其重要。刘燕娜等：福建生态文明法制化建设研究第3期213--
