陕甘宁边区政权建设的历史经验及启示

验，对新时期的政权建设具有重要借鉴和启示。　一、建立人民当家作主的民主政权，　使人民享有充分的选举权、监督权和罢免权　人民当家作主是民主政治的本质要求。是否有权　选举政权的组成人员，进而通过他们参与对经济社会　的管理、对政府的监督，是人民实现当家作主的根本　途径。陕甘宁边区在政权建设的不同历史阶段，都把　保障人民拥有充分的民主权力作为政权建设的首要问　题。抗日民主政权建立初始，西北办事处就在ｌ９３７年５　月１２日通过了《陕甘宁边区选举条例》，政权建设首先　从选举工作开始。１９３９年边区第一届参议会正式通过　的《陕甘宁边区选举条例》明确规定：边区“采取普　遍、直接、平等、无记名之投票选举制，选举边区、　县及乡参议会之议员，组织边区、县及乡参议会”。凡　边区内人民除有卖国行为、判罪剥夺公民权和精神病　患者外，“无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产　与文化程度之区别”　，均有选举权和被选举权。选举　实行差额选举的办法，给人民以选择的权利。选举时　参选人要向群众发表竞选演说，政府要向群众报告工　作，接受群众对政府工作的审查和对政府工作人员的　评议。为了保证人民民主权力的行使，对于不识字的　农民采用“掷豆子”、“钻香法”等投票方式，另设流　动票箱，对不便到现场参加选举的群众由工作人员上　门提供投票的便利。　６　选　的　民　区　的乡参议会、乡政府的选举中，当候选人名单公布　后，“每个乡村都热烈地参加讨论，有的批评某人对　革命不积极，某人曾经反对过革命，某人曾经贪污　过，某人曾经是流氓，某人曾经吸食鸦片等。②　边区人民的民主权力还体现在选举权、监督权　和罢免权的统一。人民可以通过参议会、民主选举、　直接向各级政府机关举报等形式来监督政府；对于那　些不称职的政府人员，人民有权罢免。１９４１年５月２２　日，陕甘宁边区政府在《为改选各级参议会第二次指　示信》中明确指出：“在各级参议会改选的整个过程中　最重要的事情，是各级政府的工作报告，政府替老百　姓做的事，究竟做的如何？做了些什么？做到的有多　少？没做到有多少？按本处的情形，以后应该怎样做　才更好些。凡此种种主人有权过问，政府有义务向老　百姓诚恳的报告”。“报告时要求内容实在，又要简单　明了，使报告后老百姓了解政府的工作，启发他们积　极的提意见，主动的批评工作，造成很热烈空气，无　论是质问或批评，要诚恳的接受及耐心的解释。”⑧事　实上，人民也真正行使了这种权利。例如，在１９４１年　边区第二次乡级选举中，“延安县乡政府委员中连任　者仅有一百三十三人，新当选者则为一百八十五人，　六十一个乡长中就有四十一个是新当选的；安定百分　之七十乡市政府人员是新任的；绥德旧乡政府人员落　选者达一千零一人。”“在各级参议会开会的时候，人　

民大胆的批评政府，积极提出意见，并慎重的进行了　乡政府的选举。这些事实说明了人民是需要民主的，　而且善于运用自己的民主权利的”。㈤人民群众的监　督，形成对政府工作人员权力的有效约束，使他们能够　正确执行党和政府的路线方针政策，忠实代表人民利　益，杜绝官僚主义和腐败违法行为，使选举体现了选举　人的意志。　二、实行议行并列的政权体制，　构建体制内的监督制约机制　陕甘宁边区的政权架构由参议会、政府和法院三　部分构成。参议会分为边区、县和乡三级，是边区的权　力机关。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定：“边　区各级参议会为代表边区之各级民意机关”⑧，参议会的　全权机构为各级参议会议员大会。各级政府长官、政府　委员和边区高等法院院长、地方法院院长由参议会选举　产生；参议会有权监察及弹劾各级政府长官；创制和复　决边区单行法规；督促检查各级政府执行参议会决议之　事项；决定边区和县乡应兴应革之重大事项。因此，参　议会不仅仅是民意机关，又是权力机关、立法机关和监　督机关。　政府是边区的行政机关。《陕甘宁边区政府组织条　例》规定，政府隶属于参议会，向参议会负责，但政府　又是独立的。陕甘宁边区政府综理全边区政务。同时，　政府对参议会也有一定的制约权。‘各级参议会之决议　案。咨送同级政府执行，如政府委员会对决议案认为不　当时，应即详具理由，送回原参议会复议”；“如下级参　议会议决之案件有不当时，同级政府受上级政府或上　级参议会之指示，得停止执行”　。这样，两者既互相独　立．又相互制约，成为边区的各级政权机构。　法院是边区的司法机关。《陕甘宁边区高等法院组　织条例》规定，“边区高等法院独立行使其司法职权。”　但“受边区参议会之监督，边区政府之领导。”院长　“由边区参议会选举”。④这就是说，法院在行使司法职　能时是独立的，但在政治上、行政上受政府的领导，　即“半独立”。“这种情况的形成，主要是考虑战争的环　境，政治上的变动大，判案离不开政治，加上边区本身　没有最高法院，而南京的最高法院实际上也不受理边区　的案子，边区高等法院本身又没有终审权，所以，提出　７　融　＿　Ｅ确进行。”⑧　４既赋予了参　区政府综理　钊约权，符合　义会对政府的　旦有选举政府　力各级政府长　的抗日民主　叉向抗日民主　、．员构成。　形成更具包容性代表性的新的政权模式　１９４０年中共中央在《抗Ｅｌ根据地的政权问题》的　指示中提出政权建设中的“三三制”原则，指出“在抗　日时期，我们所要建立的政权的性质，是民族统一战线　的。这种政权，是一切赞成抗Ｅｔ又赞成民主的人们的政　权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主　专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和　土地革命时期的工农民主专政有区别。”“根据抗日民　族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产　党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不　左不右的中间派占三分之一。”⑨同年７１１　５日，毛泽东在　为延安《新华日报》纪念抗战三周年的文章中指出，　“我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民　意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日　民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要　不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是　不投降不反共的，应使其在抗Ｅｌ政权下面有存在和活动　之权”∞。这就明确了在政权的人员分配上，‘三三制’　不仅在民意机关要实行，而且在政府机关工作人员中也　要实行。１９４０年１２月２５日，毛泽东又在为中共中央起草　的党内指示中强调，“不论政府机关和民意机关，均要　吸引那些不积极反共的小资产阶级、民族资产阶级和开　明绅士的代表参加；必须容许不反共的国民党员参加。　在民意机关中也可以容许少数右派分子参加。切忌我党　

包办一切。我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的　中国机构改革与管理　专政，并不代之以共产党的一党专政”⑩。在这个指示　中，毛泽东进一步扩大了参加抗日民族统一战线政权的　范围，使“三三制”变成极其广泛的抗日民族统一战线　性质的政权，使抗日民主政权具有了更加广泛的社会基　础和群众基础。　综合中共中央和毛泽东关于“三三制”政权的论　述可以看出，“三三制”是一种崭新的政权模式。即政　权体制上的各党、各派、各界、各军的联合专政，政权　人员构成上更具包容性、代表性。这是中国共产党政权　建设上的重大创新，是建国后多党民主协商制的雏形。　为贯彻“三三制”原则，从１９４０年春开始，陕甘　宁边区１００５个乡、２９个县和边区进行了第二次参议员选　举，并先后召开了各级参议会，选举了各级政府委员　和乡长、县长以及边区政府主席。“三三制”政权体制　在边区正式建立起来，并在以后得到进一步巩固和发　展。　第一，“三三制”政权开创了共产党与各党各派、　无党无派和各界人士民主协商、合作共事的典范。从第　二届边区政权组成人员看，在１８名政府委员中，民主　人士有１２名；在９名边区常驻参议员中，民主人士有６　名。据中共中央西北局统计，到１９４４年，非党人士从　乡长、乡文书到科长、县长、边区政府厅长、副主席　和边区各级参议会议长、副议长及常驻议员等，共有　３５９２名。　民主人士不仅进入到政权机关中，而且真正有职　有权。党和政府各项政策在经过党团组织讨论后，都　要主动征求党外人士的意见，取得他们的支持。政权　建设的实践中，陕甘宁边区还创造了非党人士座谈会　的方式，专门听取他们对政府工作和其他各项工作的　意见，成为边区民主政治的新形式，拓宽了与党外人　士协商共事的新渠道。　第二，“三三制”促进了党的执政方式的民主化，为　解决党政不分、以党代政问题作了有益探索。党的领导　方式和执政方式是执政党执政能力建设中的两个重大　问题。毛泽东对于在“三三制”政权体制中党的领导　方式问题始终极为重视，他指出：“所谓领导权，不　是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要　人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工　８　作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建　议。”＠这就明确了党的领导主要是政治、思想和组织　的领导，实现党的领导是通过党在政权机关中发挥领　导作用来实现的。延安时期党对政权机关的领导，具　体讲，一是党努力使自己制定的政策符合边区各党各　派、全体人民的共同利益，符合边区建设的实际，以　此赢得党外人士的信服；二是向各级“三三制”政权　机关选派最优秀的党员干部，通过党员干部的积极Ｔ　作和带头作用发挥对党外人士的影响力；三是加强在　政权系统中党团的工作，发挥参政党员的集体力量。　凡属党要在政府工作中贯彻的重大方针政策，首先经　过党团讨论，统一思想和认识，然后经过政府工作中　的党员的共同努力，做非党人士的工作，使他们愿意　接受我们的建议，借以实现党对政权的领导。　同时，“三三制”政权也决定了党不可能直接向　政府下命令，而必须经过政权机关把党的政策、指示　上升为法律意志或决议、决定。党的领导要通过法定　的政权组织，不能直接通过政党的组织行使，这是对　民主执政、依法执政的重要探索和理论贡献。总之，　“三三制”政权的建立，在很大程度上理顺了党和政　府的关系，使党不能直接干预政府工作，有效地防止　了“一党专制”、“以党代政”的错误倾向。　第三，“三三制”政权使边区政权决策的民主Ｉ陛、科　学性得到加强，工作效率得以提高。“三三制”政权的　人员构成具有广泛的代表性，除了共产党员和进步人　士外，还有中间人士，这就使各项决策能够集思广　益，并要兼顾各方面的利益。这从两次参议会提案议　政的视野之宽广和深度的拓展就能看出。如经济类提　案，第一届参议会只讲到要发展农业生产，增加粮食　收入，发展农副业，改善人民生活等。而第二届参议　会的同类提案，则进一步涉及到所有制问题和财产问　题，包括发展公私商业、巩固边币和发展贸易等等。政　治类提案质量中，李鼎铭先生等ｌ１位参议员提出的“精　兵简政”提案，迅速为边区政府以至中共中央所采纳。⑩　“三三制”的实行，还提高了边区各级政权机关的工作　效率。在政权机关中，共产党员只占三分之一，是少　数，共产党员要在政权中积极发挥作用，赢得其他人士　

的尊重，就必须更加努力的工作；党外人士也希望借此　机会一展自己“治政”的才华，这就在政权机关内部形　成了一种激励机制，从而大大提高了工作效率。　四、建设为老百姓谋利益的帮忙政府，　赢得人民对政府工作的普遍认同　陕甘宁边区政权的性质决定了为人民谋利益是边　区政府一切工作的出发点，只有为人民谋利益的政权，　才能赢得人民的认同和支持，才能取得人民满意的执政　成效。　第一，坚持给人民看得见的物质利益，领导人民大　力发展生产，实现了丰衣足食。边区政府在各个时期始终　把发展生产，尤其是农业生产作为政府施政的第一位任　务，掀起了轰轰烈烈的大生产运动，实现了人民的丰衣　足食，以执政的良好成效解决了如何给人民以物质利益　的问题和“给”与“要”的关系问题。　第二，“实行一个调节各阶级的经济利益的民主集　中的经济政策”＠，恰当调节了边区社会各种利益矛盾。　农民和地主是边区内部两大阶级，土地问题是农民和地　主利益冲突的焦点。抗战时期，边区政府采取了保护农　民利益与适当照顾地主利益的经济政策。在实行了土地　革命的原苏维埃地区，保证农民的土地所有权，也给地　主分得和农民一样多的土地，以团结他们抗战；在没有　开展土地革命的统一战线区，实行减租减息的政策，在　维护地主土地所有权的同时，要求地主减租减息、农　民交租交息，并保障农民对土地的租佃权，从而也改　善了农民的生活。为了处理极为复杂的土地问题，边　区政府依据边区的实际，颁布了《陕甘宁边区土地条　例》、《陕甘宁边区地权条例》等法规，依法明确了两　种不同地区的土地所有权，确立了土地私有制的原　则。１９４２年和１９４３年边区政府还先后颁布了《陕甘宁　边区土地租佃条例草案》、《陕甘宁边区债务条例（草　案），对地主减租的租额作出符合边区实际的规定，以　法律保护债务人不受高利贷的剥削和债权人的合法权　益，盘活了农村资金，推动了边区经济发展。另外，　边区政府在解决劳资关系上，实行劳资两利的政策，　既改良了工人生活，也使资本家有利可图。在税收政　策上，实行各阶层均衡负担的税收政策，使百分之　八十以上的居民，按收人多少负担赋税，避免了将负　９　戳　箱誓　系的有效调　繁荣发展了　）　又Ｌ，　［　亘。良好的作　政权的认同　言标准作出严　、部队的生　ｎ务、窑洞、　订七　ｌＩ　÷Ｊ　到基层一律不准搞特殊化，实行津贴制度，收入不得　超过普通工人工资的水平。１　９４　１年在财政极端困难之　后，各级政府工作人员，每月少量的津贴也全部取　消，实行供给制。甚至连禁止公务人员购吸外来纸烟　都颁布命令，严令“如有私自购买者，以违法议处。”＠　“一般说，老百姓生活比党政工作人员生活要好得　多。”⑩　第二，依法治吏，规范政务人员行为，增强政权的　公信力。在建设廉洁政府方面，陕甘宁边区政府两个　施政纲领都提出“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪　污行为”，特别规定“共产党员有犯法者从重治罪”。为　依法治吏，边区政府颁布了《陕甘宁边区惩治贪污暂　行条例》，对公务人员贪污行为及依法治罪做出明确规　定。《陕甘宁边区政务人员公约》也明确提出“清正廉　洁，奉公守法”，“这是我们公务人员应有的品格，要　在品行道德上成为模范，为民表率。”１９３８年到１９３９　年间，边区司法部门就严格判处１８０多起贪污腐化案　件。　六、注重加强政权自身建设。　努力实现政府工作的规范化和高效率　政权自身建设涉及政权体制、政权运行机制、机　构设置、职责划分、人员配置、工作制度以及工作作风　等一系列问题，是政权建设不可忽视的重要内容。既关