创新农村金融体制为新疆新农村建设提供金融支撑
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陈德峰
党的十六届五中全会提出了“全面建设社会主义新农村 的重大战略任务，进一步拓展和升华了农业作为全党工作的重 中之重的理论内涵，使工业反哺农业，城市支持农村走出理论 层面，成为—种现实的制度性安排。然而，在新农村建设中由于 弊端，制约了新疆农业和农村经济的 发展。对新疆农村金融体制进行大胆的改革和创新，成为适应 全面建设新疆社会主义新农村这一重大战略任务的需要。 一、新疆现行农村金融体制现状 １．农村金融制度成为制约新疆农业和农村经济发展的瓶 颈。近年来，在国家资金供应非常充裕的情况下，农村信贷总 规模和资金投入却呈现增幅减缓的趋势。在各项贷款总额中， 农业和乡镇企业所占的比重偏低，并且自２Ｏ世纪９Ｏ年代中期 以来持续下降，结果造成农村贷存比例下降，农村信贷资金外 流。 ２．市场与政府调节的双重失灵使得新疆农村金融资源非 农化趋势加剧，农民贷款需求得不到满足。市场失灵和政府干 预不当导致新疆农村资金通过各种渠道大量流失。一方面，由 于处在改革过程中的国有商业银行本身存在着许多问题，比 如激励与约束机制不健全、以国有企业为主体的贷款偏好等， 主观上造成了国有商业银行不愿意下大功夫了解农户的相关 信息，对于农户的贷款需求存在着消极的情绪。另一方面，在 取缔了农村合作基金会之后，农村信用社在新疆农村金融领 域处于主导地位，由于其以追求利润最大化为目标，近年来在 新疆农村的贷存比逐渐刚氏，存贷差逐渐增大，贷款资金大量 流入大中城市的企业，县和县以下的农村企业和经济组织得 到的贷款比重相对较少。从深层次看，是农村金融机构缺少激 励和约束机制。 ３．新疆民间借贷活跃，农民融资成本提高。农民并不是不 愿向国有商业银行和信用社贷款，而是由于国有商业银行和 信用社的贷款程序复杂、要求较高使新疆农民和乡镇企业望 而却步。由于农民从正规金融机构很难得到贷款，就不得不依 靠民间私人借贷，从而刺激了民间借贷业的发展。民间借贷在 一定程度上缓解了资金的供需矛盾，但借款者却不得不承付 更高的融资和生产成本，制约了农民收入的增长，最终影响新 疆农业和农村经济的发展。 二、新疆现行农村金融组织存在功能缺陷 １．新疆农村正规金融供给不足。新疆境内的四大国有独 资商业银行一直处于垄断地位，并且不断从农村金融市场中 退出。而农村信用社资金实力又有限，新疆民营经济和中小企 业正规融资渠道单一。占全区工业增加值３０％以上的个体和 私营企业，只能得到信贷资金的ｌ％。农村正规金融供给不足， 导致农村金融制度变迁的结果是农村非正规金融的发展，其 附带产出是一些民营资本进入农村金融领域。在新疆农村中， 银行和农村信用社提供的贷款约占农村资金需求的２５％，７０％ 左右的资金需求不能得到满足，只能通过民间金融渠道得以 缓解。 ２．县域金融抑制和萎缩，服务功能弱化，大量农村资金外 流，新疆县域经济发展资金不足。１９９７年后包括农业银行在内 的国有商业银行不断收缩撤并县及县以下机构，县域内的国 有商业银行的分支机构基本没有放款权利，对新疆农业生产 和农村二、三产业提供的金融服务处于全面紧缩的状态，这与 新疆社会主义新农村建设的新形势新任务是不匹配的。在农 村经济缺少资金支持的大背景下，金融资源却向城市及国有 企业集中，信贷资源配置的城市化倾向严重，致使新疆大部分 农村地区金融机构单一化、县及县以下的金融服务出现真空。 ３．农业保险不适应新疆农业发展的需要。新疆灾害损失 目前仍然主要依靠两种方式进行援助，即由民政部门实施政 策农业灾害救济以及由中国人民保险公司以商业方式推进农 业保险。这种补偿性质的灾害救济，一是受到国家和自治区财 力限制补偿不足；二是不适应经济发展和结构调整对农业保 险的要求；三是不利于培育农户参与保险的积极性，在很大程 度上限制了新疆农业保险服务业的发展。 ４．新疆农村信用社管理存在弊端。一是多层次的管理组 织结构之间的权力制衡和约束机制不完备。二是内部各职能 部门之间缺乏必要的制约和监督，各部门自成体系，各自为 政，缺乏协调。三是内部控制制度的建设受到技术、人员及政 策的制约。抵贷资产管理不善，表现为待处理抵贷资产科目成 为信用社转移不良贷款的一个。避风港 ；信用社在取得抵贷 资产时，财务处理不当；抵贷资产。名非其实 价值相差甚远， 形成信用社新的风险源；抵贷资产变现不及时，损坏严重，形 成风险资产。 三、创新农村金融体制。为新疆新农村建设提供强有力金 融支撑的思路与对策 （一）发挥政策性金融在新疆农业和农村经济发展中的重 要作用 １．明确农村政策性金融服务主体。政策性金融所要支持 的是那些按商业原则运行能收回本金但回报率低于社会资金
成本，或贷款本金回收风险较大的项目。政策性银行应在商业 维普资讯 http://www.cqvip.com ＸｌＮ ＪＩＡ肋ＮＧ６Ｆ Ｉ ＮＣＥ农村金融 Ｍ 叮．Ｊ 互。 性金融机构业务活动薄弱或遗漏的领域开展活动，二者形成 主辅、互补而非替代、竞争的关系，使农村金融体系的整体功 能得以有效发挥。 ２．建立农村政策性金融的财政补偿机制和可持续发展机 制。农村政策性金融机构的主要业务应由国家和自治区政府 委托，财政部门根据其委托的业务给予定额补贴，补贴包括利 差补贴，允许一定的呆账比率和维持运转的正常费用三部分。 对农村政策性银行的考核要在核定的利差补贴金额和核定的 最高坏账率的前提下，与商业银行模拟运行的结果进行比照， 以此作为考核依据。农村政策性金融在考虑财政补贴的基础 上按商业原则经营，自主从市场筹资。 （二）完善新疆农村金融服务体系 １．改革农村金融机构，完善农村金融服务体系。针对新疆 农村现阶段经济发展状况，农村金融机构要在完善原有的金 融服务体系的基础上，通过多元化和规范竞争来促进发展，建 立起不同类型的农村金融机构，创新农村金融服务体系，满足 农民多元化的需求。一要充分发挥农业发展银行等政策性金 融机构的独特优势，有效弥补财政支农不足的需要。二要深化 农村信用社改革，充分发挥农村信用社支农主力军的作用。三 要组建形式多样的正式和非正式的农村中小金融机构，引导 民间金融组织规范合法的发展。 ２．明确新疆农村金融机构服务三农的方向。农业银行在 信贷资金投入上要以扶持农业龙头企业为重点，支持农村二、 三产业的发展，促进农村剩余劳动力转移，支持农产品供销一 体化建设，支持农村小城镇建设。创新农村助学贷款、住房贷 款、生产生活大件购置贷款等服务品种。农村信用社要通过调 整信贷结构，加大对优质、高产、高效、生态、安全农业的支持 力度，促进农业结构调整和产业升级；扩大支农贷款投入范 围，最大限度地满足农户对信贷资金的合理需要； 氏支农贷 款门槛，适当放宽贷款条件，简化贷款手续；提高信用支农贷 款的额度。延长支农贷款期限，以符合新疆现代化农业生产周 期的需要。 ３．创新乡村型农信社体制，理顺管理体制，改革产权制 度。完善法人治理，增强服务功能。 按照中央关于农信社要成为 农村金融的主力军、联系农 民的金融扭带 的改革方向和 以农为主、服务县域 的市场定 位。选取合适的管理模式，完善法人治理结构。一是建立健全 股东大会制度。以县（市）联社为单位建立股东大会制度，明确 股东大会作为农信社最高权力机构的法律地位，完善股东大 会议事规则，落实股东大会职权。二是建立健全董事会，理顺 董事会与管理层的关系。实行董事长和主任分设，明确董事长 是农信社的法定代表人，董事会进行重要决策，而以主任为代 表的管理层则负责执行董事会的决策。三是建立名副其实的 监事会制度。可考虑在县（市）联社专门设立监事会日常办理 机构和从社会中介机构聘请专业人士担任独立监事，并赋予 监事会更大的权利。 （三）建立全力支持新疆新农村建设的农村金融长效机制 新疆社会主义新农村建设是一项长期性的艰巨的系统工 圆 程，要确保对新农村建设的金融支持，必须加大自主创新力 度，建立农村金融长效机制。 １．建立政策性金融支农长效机制。重新定位农业发展银 行，真正发挥政策性银行的作用。整合对农村资金的投入，区 分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村 的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究 建设等可以由中央和地方财政无偿投入，允许其开 哝业综 合开发贷款、粮食生产专项贷款，农村基础设施建设贷款和扶 贫贷款等业务，将农业发展银行从单纯的。粮食银行 转变为 支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进 出口的综合型政策性银行。 ２．建立商业金融支农的长效机制。切实加大农业银行对 农业和农村经济的支持力度。农业银行要办成全面支持农业 和农村经济的综合性银行，使其为农业和农村经济发展提供 综合性金融服务。国家应通过税收等政策鼓励引导商业银行 把资金用于农业生产和开发，引导商业银行为县域经济特别 是农业和农村经济提供金融服务，增加信贷投入。 ３．建立和完善农村金融风险分散机制。一是加快建立和 完善政策性农业保险制度。尽快研究对农业保险进行专门立 法，尽快推进农业保险试点工作，把农业保险纳入农村经济发 展的总体规划，建立政策性农业保险制度，分担农村金融机构 的贷款风险。将农业保险作为支持和保护农业的一项政策措 施。运用政府和市场相结合的方式，政府决定农业保险供给的 方向和数量，制订统一的制度框架，各种被批准的组织机构在 这个框架中经营农业保险和再保险，同时政府对规定的农业 保险产品，根据可能给予相应的财政支持，在资金、税收、再保 险等方面给予支持。二是缓解农民贷款抵押、担保难问题。鼓 励新疆地方各级政府出资的各类信用担保机构积极拓展农村 担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立担保基 金。鼓励新疆现有商业性担保机构开展农村担保业务。发展农 村互助担保组织。三是进一步完善新疆农产品期货市场，发挥 期货市场价格发现、套期保值和分散风险的作用。 ４．着力培育新疆农村金融服务市场。按照有利于增加农 户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，培育具有竞 争性的新疆农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系，推 行新疆农村金融体制的整体改革。鼓励、支持农村小额信贷机 构发展，探索小额贷款组织形式，充分发挥小额金融的作用。 ５．建立多渠道农村社会保障资金投入机制。进一步完善 新疆农村 五保户 供养、灾民补助、特困户救助、就业帮助、医 疗救助、教育救助等社会救助体系。积极探索和建立与新疆农 村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型农村 基本养老保险制度。搞好农村敬老院建设，落实农村军烈属优 抚政策，大力实施农村计划生育奖励扶助制度和 少生快富扶 贫工程 ，积极探索建立新疆农村最低生活保障制度。 作者单位：自治区人民政府 责任编校：谭
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