论我国分税制改革的情况及其改善

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 论我国分税制改革的情况及其改善 作者：钱明轩 董金玲 韩硕 来源：《经济师》2013年第02期

摘 要：根据历史经验，大约每隔十年，我国的税制就要经历一次大调整。随着改革开放的深化，我国的经济体制改革进入了一个新的阶段。作为市场经济国家所普遍采用的分税制，则引起了各方的关注。文章首先从20世纪90年代中期中国中央政府的财力弱化、市场经济需求、国际税制改革浪潮等方面介绍了中国实施分税制改革的背景，分税制改革内容等分税制改革的基本情况；同时基于分税制改革对中央财政和地方财政的影响，提出了以减少政府层级、财政层级，科学划分税种，合理划分事权、财权，创造新型地方税种，允许地方政府发行债券，合理降低税负等措施来进一步完善分税制改革的想法。

关键词：分税制改革 财政效应 完善分税制改革 中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1004-4914（2013）02-043-04 一、分税制改革的基本情况 （一）分税制的定义 分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。{1} 分税制，即按照税种实现“三分”：分权、分税、分管。分税制的实质体现在有效地处理地方政府和中央政府间的事权和财权关系。{2}通过税权的划分，税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。

目前，市场经济国家广泛采用这种管理体制。它以公共财政理论为基础，符合了市场经济的原则和公共财政理论要求，是市场经济国家行之有效的运用财政手段实现对经济实行宏观调控的较为成功的方法。我国于1994开始实施分税制财政管理体制。

（二）中国实施分税制的原因 1.中央财力弱化。自20世纪80年代中期，中国出现了中央政府财力弱化现象。1984年中央财政收入占全国财政收入比例为40.5%，至1993年，其比例降为22%，而地方财政收入则从59.5%升至78%。这种枝强干弱现象直接导致了中央发钱要向地方借款的问题，中央政府财力的弱化严重阻碍了其职能的发挥。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 2.计划经济向市场经济转型的需要。1992年邓小平发表了著名的南巡讲话，提出了建设社会主义市场经济的目标改革方向，从此，我国经济改革翻开了新的篇章。1992年，中国共产党的十四大确定了以建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标。

第一，计划经济下的财政包干制已不能满足经济改革的需求。自1981年至1994年，中国实行的财政包干制对经济建设曾起了积极作用，但随着我国社会主义市场经济体制改革的逐步深入，财政包干制越来越显示出其局限性：国家与企业之间的分配关系不稳定；税负不公平，不利于企业平等竞争；税收调控的范围和程度不能适应生产要素全面进入市场的要求。显然这种体制已完成其历史使命，因此，建立一个符合社会主义市场经济需求的新型税制十分必要，即统一税法，公平税负，简化税制，合理分权。

第二，分税制可以更好地对经济进行宏观调控。宏观调控是社会主义市场经济体制的一项必要手段，加强宏观调控是市场经济体制健康发展的必要保障，而建立分税制对于解决当时国内由计划经济向市场经济在体制转型时产生的矛盾和问题起到了重要的作用。

第三，优化分配关系。当时国家在分配关系上出现了问题，如：国家、企业和个人分配关系，中央与地方分配关系，既不合理，也不规范，严重影响了国家经济的发展和生产积极性。

3.国际税制改革浪潮的推动。20世纪80年代以后，世界各国普遍进行了税制改革，国际上主要的市场经济国家，如美国、日本、德国、英国等基本上都实行了分税制，加强了以实行“降低税率，拓宽税基”的改革和以税收中性而著称的增值税在全世界范围内推广这两种趋势。

国家之间的经济交往频率伴随着经济全球化的进程而增加，国际间经济交往的范围也日益扩大，同时各国经济相互影响的程度不断加深。因此，任何国家的税制改革都必然受到国际税制发展趋势的影响。中国建立社会主义市场经济体制的改革，就势必要借鉴国外税制改革的成功经验，所以顺应国际税制改革的浪潮是推进我国经济建设的必然趋势。

基于上述原因，中共中央、国务院于1994年，开展了一场具有深远影响的分税制改革。伴随分税制的实施，中国财政秩序大为改观，中央财政重获活力。

（三）分税制改革的内容 我国的分税制改革主要集中在了流转税制、所得税制和其他税制方面。 1.流转税制的改革。我国流转税制改革的目标就是要建立一个公平、公正、中性、透明和普遍征收的新型流转税制，形成在生产和流通领域内有效发挥税收调节作用的间接税型的税收体制。{3} 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 改革的模式是新增了烟、酒及酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮、焰火、成品油、汽车轮胎、小汽车、摩托车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等14个消费税税目。同时，还改革了增值税和消费税，对商品的生产，批发，销售和进口环节以及对加工、修理行业普遍征收增值税，设置17%基本税率和13%低税率，出口货物实行零税率，并在其基础上选择了部分商品加征消费税；对不实行增值税的劳务交易、转让无形资产以及销售不动产征收营业税。{4}

2.所得税制的改革。（1）企业所得税的改革。统一企业所得税制度，理顺和规范国家与企业的分配关系，促进企业转换经营机制，公平税负，促进竞争。我国的企业所得税制改革取消了国营企业调节税和税后上交的国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金；合并了内资企业原有的国营企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税三个税种，建立了统一的内资企业所得税。{5}。（2）个人所得税的改革。将原来对居民个人征收的个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税三税合并，形成了统一的个人所得税法，用以调节个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾。{6}

3.其他税种的改革。（1）完善资源税。恢复并扩大了征税范围，将盐税并入资源税，使资源税成为对矿产资源普遍征收的税种。（2）开征土地增值税、证券交易税、遗产税。其中土地增值税暂行条例于1994年颁布，证券交易税、遗产税尚未开征。（3）改革城市维护建设税。1994年未公布新条例，故仍执行原税制。（4）改革房产税、城镇土地使用税和车船税。（5）屠宰税、筵席税。保留税种，下放管理权限。（6）取消集市交易税、牲畜交易税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、行政事业单位奖金税、国营企业工资调节税和烧油特别税。{7}

（四）分税制下税种的划分 我国的分税制根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。{8}

中央税：由国家中央立法机关立法，税收管理权和收入支配权归属中央政府的税收，又称国家税。

地方税：由地方政府征收、管理和支配的一类税收。 中央与地方共享税：由国家税务总局负责征收管理，收入由中央与地方共同分享的税种。 表1为我国目前分税制下各税种的划分情况： 二、分税制改革对中央、地方财政的影响及其成效 （一）分税制改革对中央、地方财政的影响 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 实施分税制改革使中央财政发生了巨大变化，1993年中央财政收入占财政收入总额的比重仅占22.0%，而1994年升至55.7%。地方财政收入则由相应地由78.0%降至44.3%。至1994年至2011年，中央财政收入和地方财政收入的比例基本持平，其平均值分别为52.55%、47.45%。

2008年以来的国际金融危机，国内经济形势也受到了影响，对我国经济发展提出了严重挑战。为了应对严峻的经济形势，党中央、国务院及时果断地采取了以积极财政为核心的一系列宏观调控措施。

国家的经济发展水平和财政政策取向等因素决定了中央和地方税收的规模。地方税收规模过大，会削弱中央政府引导、控制地方以及宏观调控的能力；规模过小则会影响地方政府行使事权的能力。目前有4种指标被国际广泛采用，来衡量地方税收规模：地方税收入占GDP的比重，地方税收入占全国税收总额的比重，地方税收入占地方财政收入的比重，地方税收入占地方财政支出的比重。

根据有关数据可以看出1994年分税制改革以来：国家税收总额和地方税收总体呈上升趋势；地方税收占GDP的年均比例是6.2%，并逐年上升，但上升趋势不显著；地方税收占全部税收的年均比例是34.7%，并总体呈下降趋势；地方税收占地方财政收入的比重呈波动变化，年平均值为70.4%。

将上述各项指标与国际进行对比，结果如下： 按照国际惯例，实行分税制的国家地方税收占GDP的比重一般在7%以上，而我国的比例为6.2%，低于国际标准。

在分权税制国家，一般来说地方税收占税收总额为40%左右，我国在形式上也是中央地方适度分权型分税制，从平均比重来看，我国的比重年均在34.7%，低于国际标准。

在大多数国家的地方政府收入中，地方税收居于主导地位，其比重一般为70%，我国的比重为70.4%，说明我国地方税收入在地方财政收入中占据主导地位，同时从另一方面反映了我国财政对税收的依存度仍然很高。

（二）分税制改革的成效 一是初步理顺了国家与企业之间的分配关系；二是增强了中央财政的实力；三是使税制更加公平、合理、有效，适应了经济发展对组织税源的需要；四是在统一税法的基础上，初步实现了公平税负，有利于促进各类企业在市场经济条件下平等竞争；五是较好地体现了国家的产业政策，促进了经济结构的有效调整，从而促进了国民经济的持续、快速、健康发展，同时也避免了经济、社会的震荡；六是通过适当集中税权和税收收入，调整税收政策，大幅提高了中