上海市城市规划设计研究院增刊囊鼬包欲蒯学列
ＰｌａｎｎｉｎｇＲａｔｉｏｎａｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＳｈａｎｇｈａｉ’ＳＳｕｂｕｒｂａｎＡｒｅａｓＺＨＡＮＧＸＩａｎ．Ｏ＝，－ＵＯＪｌｏｎ．ＸＩＮＪｕｎＡｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇｏｆｔｈｅｓｕｂｕｒｂａｎａｒｅａｓｏｆｓｈａｎｇｈａｉｉｓａｎｉｍｐｏｒ－ｔａｎｔｐａｒｔｏｆＳｈａｎｇｈａｉｃｉｔｙ＇ｓｏｖｅｒａｌｌｄｅ—ｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｓｉｎｃｅｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅ”ＭａｓｔｅｒＰｌａｎｏｆＳｈａｎｇｈａｉ（１９９９—２０２０）”ｉｎ２００１，ｔｈｅｓｕｂｕｒｂａｎ８１＂－ｅａｓａｃｈｉｅｖｅｄｒｅｍａｒｋａｂｌｅｐｒｏｇｒｅｓｓ．ｆｏｒｍ－ｉｎｇａｍｏｒｅｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｐｌａｎｎｉｎｇｓｙｓ－ｔｅｍｏｖｅｒａｌｌ．Ａｔｔｈｅ戳ｌｍｅｔｉｍｅ．ｉｔｂａｒ－ｎｃｓｓｅｄｍｏｆｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｅｘｐｃｒｉｅｎｃｅ．Ｔｈｅｍａｉｎｆｏｃｕｓｏｆｔｈｅｓｔｕｄｙｉｓｔｏ柚ａ－ｌｙｚｅｔｈｅｃｈａｎｇｉｎｇｐａｔｔｅｒｎｏｆｔｈｅｐｌａｎ－ｎｉｎｇｓｙｓｔｅｍｉｎｔｈｅｓｕｂｕｒｂａｎ锄陀ａｓａｎｄｄｏ＝ｇａｐｏｓｔ－ｍｏｒｔｅｍａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｏｆｔｈｅｖａｒｉｏｕｓｐｌａｎｓｔｈａｔｗｅｒｅａｌｒｅａｄｙｄｒａｗｎｕｐＳＯｔｈａｔｃｏｎｓＵ＇ｕｃｆｉｖｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｎｄｉｄｅａｓｃ姐ｂｅｇｉｖｅｎｉｎｔｈｅｐｌａｎｎｉｎｇｏｆｔｈｅｎｅｘｔＭａｓｔｅｒＰｌａｎｒｅｖｉａｂｖ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｍａｓｔｅｒｐｌａｎ，ｂａｃｋｅｖａｌｕａ－ｔｉｏｎｏｆｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｕｒｂａｎｐｌａｎｎｉｎｇｏｆｔｈｅｓｕｂｕｒｂａｎａｔｅ，ａｓ，ｕｒｂａｎａｎｄｃｏｌｍ－ｔｒｙｐｌａｎｎｉｎｇｓｙｓｔｅｍ中圈分类号ＴＵ９８４文献标识码Ａ文章缡号１０００－－３３６３（２００８）０７－（Ｘ）６３－∞
作者简介张娴，浦东院。硕士。工程师。注册规划师郭鉴，规划二所．工程师。注册规划师忻隽，浦东院，助理工程师上海市郊区规划梳理及解析张娴郭鉴忻隽提要郊区规划是上海市城市建设的重要组成。随着＜上海市城市总体规划（１９９９－２０２０））的推进落实，郊区发展取得了长足的进步，形成了较为完善的规梵ｌｌ体系，积累了较多的建设经验。本研究重在对郊区的规划体系演变过程进行分析，对已经编制的各类规划进行梳理，针对下一轮总体规划的编制提出建议。关键词总体规划实施后评估郊区规划城乡规划体系《上海市城市总体规划（１９９９年一２０２０年）》（以下简称《总体规划》）于２００１年５月由国务院批准。规划明确了上海市域由中心城和郊区构成。外环线以内地区为中心城，其它区域为郊区，并对两部分区域的定位、规模、等级等进行了分析研究，提出了规划构想，成为指导郊区规划建设的纲领性文件。近年来，郊区承接中心城辐射，取得了长足的发展。在深入推进“总体规划”实施的基础上，关于郊区规划体系的探讨、修改、完善和实践，也逐步增多。并积累了一定的经验。本研究正是基于这样的背景．作为上海市城市总体规划实施后评估专题之一，于２００７年完成，重点梳理了在“总体规划”框架下郊区规划的实施情况。分析趋势，探讨发展方向，为下一轮总体规划的修编提供参考。１总体规划确定的城镇规划体系为建设与上海现代化国际经济中心城市相匹配的郊区．形成城乡一体化发展的格局，《总体规划》确定的城市总体布局，把城乡作为一个有机整体进行了研究，确定了“多轴、多层、多核”的市域城镇体系。其中“多层、多核”主要针对郊区。自２００１年来。成为指导郊区规划编制工作的主要文件。１．１“多层、多核”的市域城镇体系“多层”指“中心城、新城、中心镇、一般镇”所构成的市域城镇体系及中心村五个层次。其中，中心城、新城、中心镇、一般镇所构成的四级市域城镇体系是市域范围内各层次规划编制的落实框架。“新城——中心镇——般镇”则是郊区的三级城镇体系。中心村是农村居民点的集聚设想，尚未纳入城镇体系。郊区建设的重点是新城和中心镇。“多核”指市域范围内的城市化集中发展地区和大型公共设施的落实地区．主要由中心城和１１个新城构成。１１个新城：是以区（县）政府所在地城镇、或依托重大产业及城市重要基础设施发展而成的中等规模城市，人口规模２０－３０万人。２２个中心镇：是由市域范围内分布合理，区位条件优越，经济发展条件较好、规模较大的建制镇，依托产业发展而成的小城市。人口规模５—１０万人。８０个左右一般镇：由现有集镇根据区位、交通、资源条件等适当归并而成．是城市与农村之间的连接点，为当地居民提供生活、生产服务设施。人口规模１．３万人。城乡一体建设中心村：在合理归并自然村后形成具有地方特色、环境优美、布局合理、基础设施和服务设施较完善的现代化农村新型社区。中心村是非城市化地
区基本居民点，承担一定地域范围内农村人口的居住生活服务功能。中心村规模应 万方数据张娴郭鉴忻隽上海市郊区规划梳理及解析在２０００人左右．人均建设用地控制在１００ｍ２以内。１．２对郊区城镇规划体系的综合评述１．２．１明确了郊区城镇体系的布局原则和职能体系《总体规划》确定了郊区与中心城之间的关系．确定了关于郊区建设两大原则：城乡一体化，人口和产业向郊区疏解。在此基础上，确定了未来发展阶段中郊区的作用以及郊区各区、县经济、产业发展的职能体系和人口分布。这些基本原则．尤其是“有序引导中心城的人口和产业向郊区疏解”。形成了上海市构建四级市域城镇体系的基本前提，对郊区发展影响深远。１．２．２明确了郊区城镇是中心城人口疏散的主要方向和吸纳城市化人口的重要地域《总体规划》确定，到２０１０年，全市非农人口达到１２００万人．郊区人口３８５万人：到２０２０年，全市非农人口达到１３６０万人。郊区规划城镇人口约５６０万人。其中，１１个新城规划人口总量为２５０—３００万人．２２个中心镇规划人口总量为１２０万人左右：一般镇规划人口总量为１５０万人左右。这些指标对郊区发展规模进行了一定的控制。在人口引导方面．郊区城镇各有侧重：新城是中心城人口、产业疏解的主要方向．同时吸收大量的外来人口和本地区城市化进程中新增的城镇人口：中心镇将成为郊区农村人口城市化的重要迁移方向；一般镇是本地人口（原乡镇所辖村人口）城市化的主要迁移方向。１．２．３尚未进一步深化的相关议题《总体规划》其重点还是集中在中心城的空间发展上．因此，对郊区的许多发展探讨尚未深入。主要有以下议题：未明确与长三角大都市圈城市群的协调发展关系：各新城、中心镇的均质、等量发展。没有根据郊区各区、县发展的实际。确定各新城发展的重点和时序；产业区规划与城镇规划的人为隔离，没有明确中心镇产业和人口发展的相互关系；基本农田保护与都市现代农业发展未能与城镇化发展同步研究落实；一般镇归并、规划、建设和发展的原则；未进一步确定中心村的合理规模、设施配套标准等基本规划要素．及其与市域四级城镇体系之间的关系。这些空白，也造成了郊区在之后的发展中，未能完全按照《总体规划》的思路开展，并从规划体系到量化指标上有了较大的调整。２实施过程中的政策影响及规划调整从１９９９年《总体规划》编制完成到现在的８年时间中，政治、经济环境发生了较多改变．对上海市的规划发生了重大影响。尤其是郊区。规划体系从“中心城一新城一中心镇一般镇”和中心村的城镇体系。发展到“１９６６”城乡规划体系．并提出了市域规划“全覆盖”的理念．取得了重大的突破．实现了从“城镇”到“城乡”的根本性观念转变．开创了上海市规划工作的新局面。其中每一步调整、优化和完善，都经历了重大社会、政治和经济的影响（图１）。２．１郊区城镇建设探索——“十五”期间的“一城九镇”试点城镇建设２０００年．党中央、国务院为推进城镇化进程，下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发［２０００］ｌ１号）。２００１年，上海市发布了《关于上海市促进城镇发展的试点意见》（沪府发［２００１］１号），全面实施以新城和中心镇建设为重点的城镇化战略．启动郊区“一城九镇”试点城镇建设．从规划、土地、产业、人口、就业、保障、基础设施、财政支持、管理体系等诸多方面进行了摸索和实践。极大地推动了郊区城市化进程。“一城九镇”是指１个新城，９个中心镇。通过４年多建设，松江新城等８个试点城镇完成７０％以上的土地开发，２００４年底上海郊区城镇化水平已达到５７．８％．城镇建成区面积达到６００ｋｍ２以上。这是在《总体规划》框架下，第一次明确要加强郊区规划建设．并以试点的方式逐步探索。为市域城镇体系的推进和完善，积累了大量的经验。２．２郊区土地改革探索＿．‘三个集中”郊区规划纲要的形成及推进宅基地置换试点２００４年，按照党的十六大提出的要“加快城镇化进程．统筹城乡发展”的要求，上海市为加强郊区建设．印发了《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》（简称《规划纲回———ｔ至］＿——ｔ互＇—咽
图１
郊区规划体系演变过程图 万方数据上海市城市规划设计研究院增刊童瓯审葛霹删拳列要》），提出“三个集中”的工作思路，即“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”。按照这个思路，积极优化市域城镇体系，开展农村地区的宅基地置换试点工作。《规划纲要》第一次把农村地区纳入城乡体系考虑。实现了规划观念的重大转变。规划形成“新城一新市镇一居民新村”的三级城郊居住体系。虽然主要针对郊区居住而言。但却是完善郊区城乡体系的一个探索。其中新市镇和居民新村定位与《总体规划》有所区别。新市镇是指郊区中心镇、一般镇的镇区；居民新村为居住社区、中心村或农村居民点。规划到２０１０年。规划郊区常住人口９００万人左右。到２０２０年为１０５０万人左右，城市化水平达到８５％以上。这比《总体规划》中确定的郊区人口规模要高出一倍以上。随后开展的宅基地置换试点．重点探讨农村土地流转的方式。使郊区规划落地更加具有现实性，推进了农村地区的城镇化进程。２．３郊区规划推进——区县域总体规划的编制及实施为推进郊区《规划纲要》的实施，２００４年，郊区各区（县）积极开展郊区区（县）域总体规划、新城总体规划、国家级产业园区总体规划等总体规划的编制１二作。规划确定了郊厌各区（县）的功能定位、发展规模等重大内容。为区域内新城、中心镇、一般镇总体规划、中心村建设规划和各类专项规划的编制提供依据和指导。经过３年的努力。郊区各区（县）总体规划编制工作基本完成（浦东新区外环线外地区规划纲要尚在编制中），极大地推进了郊区规划的有序开展。２．４郊区建设的全面开展——。十一五”期间的社会主义新农村建设及郊区规划体系的形成按照２００５年中央１号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和“十一五”规划《建议》，上海市提出了建设“规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强”的社会主义郊区的战略目标（市委八届八次全会）。并指出重要前提是建立科学合理的郊区规划体系。２００５年底．提出了构建市域城镇“１９６６”居住体系的概念。２００６年，经过实地考察．反复论证，最后明确了市域“１９６６”城乡规划体系的基本框架和总体要求，即：１个中心城。９个新城，６０个左右新市镇，６００个左右中心村。随后制定了《上海市郊区新市镇规划编制技术标准（试行）》和《上海市郊区中心村规划编制技术标准（试行）》，全面推进郊区建设。市域“１９６６”城乡规划体系的确立，是落实《总体规划》的总要内容。使城市规划南城镇向农村地区延伸。第一次实现了城乡规划在市域范围内的全覆盖。２００６年，按照“试点先行、政策聚焦”的精神．积极开展新农村先行区试点建设工作。试点地区共有金山（廊下）现代农业园区等９个．以现代农业园区为基础．不断完善公共服务和市政配套设施。注重中心村的保留改造。结合试点经验。按照郊区建设要求．上海市全面开展郊区规划工作。新城都编制了总体规划．部分地区还编制了单元规划和详细规划：新市镇也逐步开展总体规划：农村地区加快实施了村庄归并与改建，条件成熟的地区。开展了详细规划工作。２．５上海市市域规划编制——两次《近期建设规划》的编制及实施２００２年，国务院两次发文，要求各级城市人民政府抓紧编制和调整近期建设规划。上海市分别在２００３年、２００６年两次编制完成了近期建设规划（简称０３年版和０６年版），都将郊区规划作为重要内容。０３年版规划以“三个集中”思想为指导。提出要把建设的重点从中心城转向郊区．着手构建由中心城和郊区城镇共同构成的上海大都市区。进一步确定了郊区建设的重要性和紧迫性。０６年版规划确定了郊区规划目标：要加快社会主义现代化新农村建设，初步形成中心城、新城、新市镇和中心村四个层次的“１９６６”城乡规划体系，加快农村城镇化、农业现代化和城乡一体化进程（图２）。
图２上海市近期建设规划——城乡规划体系图３规划内容变化及动态分析．上海市郊区各区、县以《总体规划》确定的郊区城镇体系为基本框架，全面地开展了规划编制工作．取得了显著的成绩和良好的效果。３．１区域总体规划的补充完善郊区各区、县的规划“承上启下”，一方面承接市域总体规划。另一方面对郊区各区、县范围内的新城、中心镇、一般镇规划工作进行指导，对区域内各项资源配置和重大工程的协调都起到了重要的作用。对郊区的影响主要体现在四个方面：一是建立了郊区“新城一新市镇一中心村”三级城乡规划体系；二是确定了郊区建设用地发展的控制规模，对新城、新市镇两个层面的发展规模指标提
出了严格的控制；三是与市域重大基础 万方数据
