集体建设用地使用权流转收益分配问题研究

设用地流转的分析和思考　文／吕春梅　

要达到城镇化率６０％、工业化　］口１　５亿亩建设用地。而在１８亿　年实际可以增加的建设用地不足　：用地缺口已成为我国经济发展最　＝｛殳用地缺口的关键在于城镇化进　丑地向城市建设用地合理有序有　Ｉ制度改革以及城乡一体化发展具　｝流转的现状分析　在转模式的分析与评价　源部批准安徽省芜湖市为全国第　ｌ地使用权流转试点，全国各地对　行了有益的探索　形成了　转权　规划区内外分别对待”三种基本　｝旨将集体建设用地的所有权转为　国有　并办理国有土地出让或租赁手续，　土地收益大部分返还集体经济组织。这　种模式通过国家征地．统一由国家出让　给土地使用者，并根据　谁投资，谁受益”　和公平分配的原则，按一定比例给予原　土地所有者或使用者、乡镇基础设施投　资者补偿。浙江宁波市、温州市、山东　威海市、江苏常州、广东省深圳、江苏　省昆山等均采取这种模式。该模式核心　内容是　同种产权、同一市场　，强调　了政府在土地出让市场的主体地位。　这种模式与现行法律相协调，有坚　实的法律基础：避免了对国有土地市场　的　中击，保持了国有土地的垄断性，有　利于加强政府对土地市场的宏观调控管　理；符合城市化发展的要求。但是，这　种模式的弊端随着工业化和城市化的推进越来越突出　首　先　这种模式的土地权利市场化程度低，不能充分发挥市　场机制配置资源的优势，抑制了土地流转。其次，无法体　现国有土地和集体土地的产权平等性，导致集体土地处于　产权弱化的状态。最后，这种模式增加了政府的征地负担　也加剧了由征地引起的社会矛盾　２、　保权让利”模式　保权让利　模式是指以土地所有权与土地使用权分　离为原则．在保留集体建设用地所有权不变的基础上，按　照一定程序允许集体建设用地在符合规划的条件下进行　流转。通过仿照国有土地有偿使用管理的方式，不分规划　区内还是规划区外，存量还是增量，按一定年限通过转让、　出租、入股　联营等方式直接流转，土地收益大部分留给　集体经济组织的模式。江苏苏州．安徽芜湖、上海嘉定、　江苏无锡等均采用这种模式。该模式核心内容是”两种产　权、同一市场、统一管理　。在城市规划建设区内，允许　国有土地和集体土地两种产权同时存在，允许国家建设用　

一、农村集体建设用地流转存在的问题　１．违法、违规现象日益明显　我国法律从土地审批权和用途管制两方面　严格控制了农地使用权流转。但受流转利益的　驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡　薄，未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租　用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集　体土地，工业用地以联营为名行转让、出租之　实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市　场交易。在办理土地转用手续时，“以假乱真”上　报的是合作、合资合同，实际却是土地使用权租　赁、转让合同；一些村集体组织未经国土资源部　门批准，“无证用地”。　２．土地利用率低、资源浪费严重　首先，农村集体建设用地布局较分散，而且　土地利用形式粗放，特别是双重占地现象较为　普遍，甚至出现一户多宅，严重地区还出现“空　心村”现象。其次，政府行为的征地不断扩大，兴　建各类开发区和工业园区。由于开发区布点多，　相互竞争，造成土地利用率低，出现大量土地撂　厂＿］荒现象。再次，集体建设用地规模过大，但产业　１、发展效益不足，即土地投入量与经济产出量不　舞成比例；农民集体受经济利益的驱动，千方百计　华通过合法的或非法的途径将耕地转为建设用　１．地，造成耕地的大面积减少，而保有一定量的耕　地关系到国家的粮食安全，因此，在允许集体建　心设用地流转的同时必须因势利导，趋利避害，严　格执行土地用途管制制度，从而避免因集体建　设用地的流转带来的土地资源的浪费。　３．收益分配不合理，农民权益保障薄弱　一是集体建没用地流转中的突出问题是缺　乏保护农民权益的机制。土地流转收益多由少　数权力人支配，农民权益严重受损。很多农民在　土地流转后，陷入失地、失业、失去社会保障的　“三失”困境。二是集体建设用地流转的收益分　配关系比较混乱。大部分收益除用于基层组织　日常开支外，主要用于发展经济和公益事业，小　部分用于对农民的土地补偿。三是集体建设用地流转收益保障薄　弱。目前，大多数土地流转属于私下交易，没有相关法规规范的合　同文本，也没有合法报批手续，一旦发生法律纠纷，农村集体建设　用地所有者和使用者的权利都无法得到根本保护。　４．产权界定不清晰　首先，由于农村土地流转的支配权主要集中在乡镇政府。大　多数集体建设用地流转的去向、收益和年限等事项，未经村民大　会或村民集体大会讨论通过，农民的知情权、参与权、决策权得不　到保障。其次，现行国家征地制度下，价格机制被排除在农地市场　之外，农民只获得较低的土地增值收益；由于农地使用权不能转　让、出租等，农民的土地转让收益缺失。另外，政府在寻租利润的　驱使下，普遍存在“与民争利”现象，农民收益权严重受损。农地使　用权流转严格受限，不能自由进入市场买卖、租赁、抵押等，导致　土地交易范围狭窄。　５．现行法律制度仍需健全与完善　从我国法律和政策可以看出，国家对农村集体建设用地流转　的立法控制在逐步放开，集体建设用地流转的主体范围有所扩　大，为推动存量集体建设用地使用权流转明确了方向。但目前仍　然没有建立起配套的集体建设用地流转办法或者规定，使各地在　具体操作上困难重重。　二、农村集体建设用地流转改革方向　１．修改完善相关的法律制度　当前工作的重点是研究、修改当前与集体建设用地流转制度　建立、发展相抵触的相关法律法规，为集体建设用地流转制度试　点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。与此同时，　应尽快出台集体建设用地流转试点工作指导意见，明确流转的范　围、主体以及相关的管理等事项，保证试点工作健康有序的开展，　以保障农民的土地权利，促进集体建设用地市场的发育。完善集　体建设用地流转制度的相关支撑体系。　２．加快农村土地产权体系建设　我国一些法律条款并未把农村土地产权关系界定清楚，农村　和城市郊区的土地如果没有法律的特别规定毫无疑问都属于农　民集体所有，但究竟属于哪一级集体、什么样的组织所有则未明　确，现实中也是十分混乱。村农民集体所有、村内农民集体经济组　织所有、乡（镇）农民集体所有均存在，乡（镇）农工商总公司、村经　济合作社充当所有权代表的也有。显然，如果让所有权归属不清、　所有权代表混乱的集体建设用地进行流转，一定会产生土地市场　混乱的局面，因此明晰产权关系，建立、健全农村土地产权体系工　作绝不能忽视。　３朋确集体建设用地流转收益分配原则　集体建设用地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改　革即规范流转管理的关键所在，其涉及到政府、集体和农民个人三　者利益关系的平衡，涉及公平与效率原则的贯彻落实。所谓流转收　益即指由土地的承载功能和资源功能带来的，是集体建设用地所　有者和使用者因让渡集体建设用地的使用权而产生的收益。　４．加强政府监督和管理　政府必须加强农村集体建设用地流转的监督与管理。首先，　推出既符合国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用　总体规划，又能反映农村建设用地和土地实际利用状况的供地方　案，并采取得力措施监督各地执行。其次，土地行政主管部门在审　查农村集体建设用地使用权入市流转申请时，不仅要审查土地利　用是否符合总体规划和城镇建设规划，土地所有权、使用权的取　得是否合法，而且还要审查集体土地所有权证、集体土地使用权　证，土地四至是否明确、权属有无争议，土地所有权人和土地使用　权人是否同意并签订书面协议等一般事项。最后，更要严守土地　流转指标。　三、结论　综上所述，农村集体建设用地纳入市场规范流转势在必行，　几十年来的改革开放证明，只有顺应市场经济发展的客观要求，　引导农村集体建设用地有序流转并加以规范，是农村集体建设用　地流转的改革方向。　（作者单位：哈尔滨市国土资源勘测规划院　黑龙江省国土资源勘测规划院）　日　黑龙江国土资源２ｏ１ｏ　１２　农村集体建设用地流转存在的问题与改革方向

农村集体建设用地使用权流转的调研与思考　

李政，冯　宇　

（中国地质大学，北京１０００８３）　

【摘　要】农村集体建设用地使用权流转是事关城乡区域经济社会发展全局的重大战略问题，是统筹协调工业　

化、城市化发展的重要推动力量，是科学破解“三农”问题、加快推进社会主义新农村建设的关键环节。文章结合全国部分　

省市特别是北京、成都农村集体建设用地使用权流转情况的调研成果，重点分析了当前我国农村集体建设用地使用权流　

转的基本情况，剖析了其中存在的主要问题，并提出了相应的治理对策。　【关键词】农村集体建设用地；土地使用权；土地流转；土地政策　．　【中图分类号】Ｆ３２１．１　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００４—２７６８（２０１０）０２—００５３—０３　

农村集体建设用地使用权流转是事关城乡区域经济社会　发展全局的重大战略问题，是统筹协调工业化、城市化发展的　

重要推动力量，是科学破解“三农”问题、加快推进社会主义新　

农村建设的关键环节。党的十七届三中全会从事关党和国家事　

业发展全局的战略高度，深刻阐述了加快推进农村集体建设用　

地使用权流转的重大意义、基本原则和工作重点，成为当前以　

致今后一个时期指导我国农村集体建设用地使用权流转的纲　

领性文献。但是，从总体上看，目前我国农村集体建设用地使用　权流转仍处于起步阶段，相关配套法律法规和政策措施还相对　

滞后，“地下流转”现象大量存在，制度约束和现实需求之间的　

矛盾仍然突出，成为农村工作中亟待规范和解决的重点、难点　问题。　

一、当前农村集体建设用地使用权流转的基本情况　

推进农村集体建设用地使用权流转问题的探讨最早始于　

２０世纪９０年代。１９９５年湖州市开始推行农村集体建设用地使　

用权流转试点工作。其后，芜湖、苏州、广东等省市也先后启动　该项试点工作，为制定和完善相关政策措施提供了较好的经验　

借鉴。２００８年，党的十七届ｊ中全会通过《中共中央关于推进　

农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出“在土地利用　

ｌ费辣配ｉ１　农业经济２ｏｌ２，７　

辽宁省集俸建设用地使用权琉转法律问题的调饼报告　

◎郭洁郑萍　

摘要：由于城市建设用地的稀缺，大量的农村耕地被转为建设用地。辽宁省从１９９９年２００７年建设用地共新占用耕地　７７．５５万亩，２００７年新占２５万亩，２００８年有所下降，为１６万亩。经济建设占用耕地较为严重，集体建设用地急需从法律的禁　锢中释放出来，满足经济增长和扩大内需的需求。　关键词：辽宁省集体建设用地使用权流转调研　

一、辽宁省集体建设用地使用权流转样本的实　

证考察　

（－）基本数据与总体特点　１．基本数据。辽宁省土地总量ｌ４＿８万公顷，在大数比例　上，建设用地占土地总量的ｌＯ％，城市建设用地和集体建设　用地的数量各占Ｓ％。从绝对数来上看，根据辽宁省国土资源　厅的不完全统计，截至２０ｏ９年５月，我省建设用地共计　２Ｏ６９４５万亩，其中农村集体建设用地ｌＯ０ｏ多万亩，这其中包　含了经营性、宅基地和公益事业用地三种形式。由于城市建　设用地的稀缺，大量的农村耕地被转为建设用地。我省从　ｌ９９９年至２Ｏ。７年建设用地共新占用耕地７７Ｓ５万亩，２Ｏ。７年　新占２５万亩，２ｏｏ８年有所下降，为ｌ６万亩。经济建设占用　耕地较为严重。集体建设用地急需从法律的禁锢中释放出　来，满足经济增长和扩大内需的需求。　２．总体特点。我省集体建设用地使用权流转运行情况分　为试点地区和非试点地区两类。第一，从总体观察，不论试　点和非试点地区，集体建设用地使用权流转现象均十分普　遍，既有集体经济组织出让形成的一级市场，又有建设用地　使用权人流转权利形成的二级市场。第二，就非试点和试点　地区分层次考察，政府对集体建设使用权流转的推动依次强　化，包括组织发动、投资支持、立法供给，非试点地区和试　点地区的地方政府都有许可和规范建设用地使用权流转的动　意，例如，海城市政府和新民市政府都起草了集体建设用地　使用权流转的地方规范性文件，大连市政府２ｏ０４年３月发布　了《大连市集体建设用地使用权流转暂行办法》。第三，各地　流转市场的发育程度不同。海城地区由于没有法律支持，集　体建设用地使用权流转上处于隐形状态，新民市依据省和市　两级政府的试点政策，启动了集体建设用地使用权流转的一　级市场即出让市场，并集中在流转的各种准备阶段，市场发　育处于初期阶段；大连市有了地方立法，但由于确权、流转　收益分配协商等准备工作尚没有完成，《暂行办法》依据下的　流转没有全面展开，计划选取开发区、蒯顺口区作为先行区。　（二）样本考察　调研样本按照法律规范的介入程度分为三类：　第一个类型：海城市，以隐形市场、分散交易为特点的　流转。　海城市属于我省乡镇经济发达城市，现有集体建设用地　２５万公顷左右，其中宅基地和公共设施占２＿４万公顷，乡镇　企业用地３９７３７公顷，其他建设用地１７４３９公顷。按照现行　的规划，土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的集　体建设用地Ｑ４５万公顷，占建设用地规划总量的１８　ｌ％，规划　确定的城镇建设用地范围内以外的建设用地２－ｃ６万公顷，占　建设用地总量的８１９％。截至２（？０９年５月统计，全市集体建　设用地使用权流转总宗数５６３宗，总面积３　３７ｌ３公顷。　海城市集体建设用地使用权流转较早发生于上世纪八十　年代。流转的特点是：第一，流转主体是传统的备集体建设　用地所有权人、现使用权人，流转主体的分散，政府没有进　行干预、统筹。第二，流转中政府没有出台地方立法。第　三，在整个集体建设用地总量中，申报到土地行政主管部门　的流转的份额相当有限，仅占ｌ６％，也就是说大部分的建设　用地还没有通过市场最大化效率配置，或者脱离政府的监管　自行流转。有两部分的土地，一部分为计划经济时期镇村企　业占用的土地，一部分是海城市实施资本运营和企业重组形　成的建设用地。同时，新增的集体建设用地主要涉及原土地　管理法实施期间审批的集体建设用地。