政府绩效管理概述
南平市效能办
政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果，绩效管理是提高政府组织绩效的壹套具体操作程序和过程。政府管理水平的主要评价标准是其工作绩效。根据绩效标准即效率、效益和质量指标来考核政府工作，是当代行政改革的主要内容之壹，对当前的深化行政改革具有重要借鉴意义。今年省上确定南平市为绩效管理工作联系点。对什么是绩效管理？本文将介绍政府绩效管理的基本理论、政府绩效管理程序、政府绩效评估的内容和方法，以及提高政府绩效的制度、方法和科学机制，以进壹步推动政府管理的规范化和科学化。
关于政府绩效和绩效管理问题
壹、政府绩效管理
1．政府绩效的内涵
“绩效”又称“生产力”、“业绩”、“作为”等，指的是行为主体的工作和活动所取得的成就或产生的积极效果。什么是“政府”？对“政府”有三种理解：（1）广义的政府概念。政府是国家权力机关的总称，包括立法机关、行政机关和司法机关，这壹种理解将政府等同于国家。（2）中义的政府概念。政府包括行政机关，以及依法成立的各种享有行政权的独立机构。（3）狭义的政府概念。政府仅指行政机关。绩效管理中使用广义政府的概念。联合国对政府的定义：创造公共价值的机关。政府绩效即政府掌握公共权力的行使公共服务的工作成就或管理活动所产生的积极效果。这里的政府既包括政府机关，也包括政府所属的公共服务部门。
政府绩效具有层次性。宏观层次的政府绩效涉及整个政府管理活动的成绩和效果，具体体现为政治的民主和稳定、经济发展、人们生活水平持续提高、社会公正、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面。微观层次的政府绩效是特定的政府机构或公共部门的工作成就或效果，包括经济性、效率、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意程度等等。作为地方政府的绩效管理，我们认为侧重的是中观和微观层次的政府绩效。
政府绩效主要指“三E”：即经济、效率和效益。也有的学者提出了“4E”的定义，即增加了“公平”，仍有更多的学者提出增加更多的“E”，比如“卓越”、“企业家精神”、“专业技术”、“候选者资格”、“足够”等等。①三E实质上是三种关系，涉及到政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。以环境保护为例，政府环保部门从事管理活动耗费的人力、物力、办公设施和设备等是投入；获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金就是成本；产出既能够是决策活动的产出如出台的法规实施细则和环保计划，又包括执行活动的产出如建设项目的审批、违规企业的处罚、清洁生产技术的推广等；效果则主要体现为环境质量的改善。
成本、投入、产出、效果和政府绩效三E的关系能够用下图表示：
成本———投入———产出———效果
经济效率效益 经济涉及成本和投入之间的关系。经济性表现为获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平，或者说充分使用已有的资金获得最大量和最佳比例的投入。效率涉及投入和产出之间的关系，指行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率。高效率意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大。效益涉及产出和效果之间的关系，具体包括产出的质量、产出是否导致了所期望的社会效果、公民或顾客的满意程度等。
南通大学公共管理学院的臧乃康认为，政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，壹般用于衡量政府工作业绩。政府绩效不单纯是政绩层面的概念，仍包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义于内。从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效。这种绩效既不是政府短期投入的回报，也不是政府终端产品的累积，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。
综上所述，政府绩效即政府机关和所属公共部门的工作成就或管理、服务活动所产生的效果。绩效包括经济、效率和效益等内容，涵盖了公共管理活动从成本转换到效果的各个环节。
2．绩效管理的含义和内容
绩效管理的概念能够从以下三种意义上理解：
第壹，绩效管理是壹项系统工程，是组织围绕提高绩效这壹目标而作出的制度安排和实施的壹系列管理措施、机制和技术。评价组织管理活动的主要标准是绩效；作为系统工程的绩效管理涉及到组织管理活动的各个环节，包括组织结构、工作制度、领导制度、人事制度、财务制度等等。作为系统工程的绩效管理不是壹种技术，而是多项技术的集合，把那些被证明行之有效的管理技术和机制有机地结合起来，为提高组织的整体绩效服务。
第二，绩效管理是壹个过程，或者是组织提高绩效的壹套具体操作程序。作为操作程序的绩效管理包括明确组织战略和目标、制定绩效协议和提高绩效的行动计划、绩效的持续监测和反馈、组织绩效的正式评估等步骤。各个环节相互联系，形成壹个有机的链条。
第三，绩效管理是人力资源开发的壹种手段。作为人力资源的开发手段，绩效管理是围绕提高组织绩效这壹目标而实施的人力资源管理原则和技术，包括民主管理、参和管理、雇员素质和能力分析、团队精神的塑造、考核制度的完善和改进、绩效工资制和其他激励措施、雇员培训和发展等等。
第壹种是对绩效管理概念的广义解释，北京大学周志忍教授认为：福建省开展的机关效能建设活动属于绩效管理。无锡市委书记杨卫泽也持这样见法。第二、三种是对绩效管理的狭义解释。
二、政府绩效管理的界定
政府绩效管理是指政府于履行公共责任的过程中，对内部制度和外部效应、数量和质量、经济因素和伦理因素、刚性规范和柔性机制等方面，以公共产出的最大化和公共服务最优化为目标，实施的壹种全面的、系统的管理。政府绩效管理强调以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为政府的基本价值取向，运用绩效目标、绩效信息、绩效激励、绩效合同、绩效成本、绩效程序、绩效规制、绩效申诉和绩效评估等管理手段和管理机制，提高政府能力，优化政府形象，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念，是政府管理制度、管理机制和管理方法的创新。
政府绩效管理和传统的行政管理效率原理相比，不仅于管理主体、管理范围大大扩大了，而且突出了政府全面、协调、可持续发展的管理理念；和以往行政管理体制改革相比，绩效管理不局限于体制上，而是扩大到机制和方法上的创新。政府绩效管理具有以下四个基本特点：
第壹，强调绩效评估。重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求于政府绩效评估中把定量分析和定性分析结合起来。政府绩效管理理论认为，重视绩效评估能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。政府绩效本身具有多元的特征，计划绩效和政策绩效之间、直接绩效和间接绩效之间、有形绩效和无形绩效之间，很难做壹个简单的评判，因此，政府绩效评估是壹件十分复杂的工作。
第二，强调服务和顾客至上的理念。政府绩效管理作为改善公共部门和公众关系，加强公众对政府信任的措施，凸现了服务和顾客至上的管理理念、强调政府是公共服务供给者，政府管理工作必须以顾客为中心，以顾客的需要为导向，倾听顾客的声音，按照顾客的要求提供服务，真正做到想顾客之所想，急顾客之所急，办顾客之所需，做顾客的忠实、优质服务者。 第三，强调多元服务主体。传统的行政管理要求政府担任社会公共事务单壹的服务主体，政府既是公共产品的组织者，又是生产者。绩效管理理论则认为，政府当然是社会公共产品的组织者，但不壹定均是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。社会公共事务的承担主体，能够是政府，也能够是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。传统的行政管理以服务主体为定位，服务主体多元化突破了这个概念，公共管理以服务内容为对象，通过政府和社会关系的调适，侧重研究如何为社会提供优质高效的公共服务，而不讲求提供服务的主体属性。
第四，政府绩效管理重视管理方法和技术。传统的行政管理方法往往孤立地研究和运用行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。绩效管理讲求方法和目标的统壹，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。作为壹种目标结果，绩效是对公共管理过程是否运用管理方法、运用的管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是壹致的。从某种角度见，绩效本身又能够作为壹种导向性的管理方法，回应实践的要求，依此形成绩效评估、绩效合同、绩效激励等壹整套管理方法体系。绩效评估是根据预定的管理目标，运用壹套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理情况进行测评的过程，绩效评估不仅能够反映管理信息，而且，通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，能够形成压力，产生激励，提高管理绩效。有许多管理内容和管理项目，公共组织和相应的部门均能够签订管理契约，明确双方的权力和义务。绩效合同能够约束和规范公共组织行为，减少主观随意性，促进管理绩效。激励是传统的管理方法，公共管理又赋予激励新的内容。
可见，政府绩效管理概念的外延要大于政府绩效评估。政府绩效评估是政府绩效管理的重要内容；政府绩效评估是改善和提高政府绩效管理的重要手段。
3．研究政府绩效管理的意义
第壹，绩效管理体现了“以结果为本”的公共管理新理念。和企业相比，政府有俩个显著特点，壹是规模庞大，二是负有公共责任。庞大的规模需要管理的统壹，公共责任要求公共控制机制。于是，科层制(又称官僚制)成为理想的管理模式。长期的科层制管理于政府公共部门形成了特有的行政文化：①投入要素成为关注的焦点，预算和工作结果没有很好地联系起来；②形式主义盛行，以组织活动的数量和规模作为判断工作成绩的标准，忽视这些活动所产生的实际效果；③过程取向的控制机制，即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果，导致按命令行事的心态；④规则为本的服从意识，即评价工作人员的主要标准不是见他们的业绩和对组织目标的贡献，而是见他们能否严格遵守规则。冲破传统行政文化的束缚，树立“结果为本”的绩效意识，实现从关注投入、过程和规则向“以结果为本”的转变，是现代公共管理新理念的核心内容之壹。政府绩效管理以提高政府绩效为最终目标，结果为本的绩效意识是绩效管理的前提。
第二，绩效管理有助于树立“顾客至上”的现代管理意识。为人民服务是我们党和政府的根本宗旨。可是由于体制原因，理论上的共识且不壹定体现为政府部门和官员的自觉行动，以致于实践中出现种种偏差。绩效管理的主要特点之壹是公民导向的绩效观，它所追求的经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度等，均是从公民的立场和角度来见待政府绩效的。更为重要的是，绩效管理不是依赖宣传说教，而是通过具有可操作性的机制来推动“顾客至上”的现代管理意识的确立。
第三，绩效管理有助于建立政府和社会之间的良性关系。政府部门是履行公共管理职责和提供公共服务的部门，以提供公共产品为职责，以公共服务为目标。不论从设立的初衷仍是从理论上见，公共部门的公共性质决定了它应该具有最大的公众亲和性。然而于实践中，公共部门的表现往往不尽人意。以公民导向、结果导向和公民的广泛参和为主要特征的绩效管理，是提高政府绩效进而改善政府形象的有效手段。良好的政府形象无疑会提高政府公共部门的权威，减少行政管理活动中的阻力，降低公共政策的执行成本，推动经济发展和社会进步，形成政府和公民、国家和社会之间的良性互动关系。
三、绩效管理的程序
绩效管理过程包括以下基本要素和步骤：明确组织的使命、战略和价值；制定绩效协议和绩效计划；绩效的监测、阶段性评估和反馈；绩效的正式评估和分析。
1．明确组织使命、战略和价值
使命即组织所肩负的历史责任或工作要实现的最高目标；实现目
